参阅报告 | 我国农村供水工程采用PPP模式现状、难点与建议(下)
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三
主要难点问题
经过半个多世纪的建设和发展,农村供水工作已经取得较大进展且已具一定基础,但仍然存在着供水质量和供水稳定性等问题。目前,很多地方认为传统的小打小闹模式质量不高、持续性不强。在新时期规划中需要积极创新机制,寻找新突破口,建设新时期新发展、新要求、新手段的农村供水基础设施,因而资金需求规模较大。由于地方政府债务问题,传统融资模式难度增大,选择PPP模式的重要动因就是为了解决发展与资金等问题。
农村供水产业利润率不高,运营管理难度较大,与城市供水设施相比,现阶段农村供水行业经济活跃度还不高。对于既有改扩建项目,农村供水设施产权抵押评估没有固定标准,进行抵押贷款的案例也不多,抵押融资难度大;对于新建项目,社会资本的资信水平、项目建设运营回报与风险以及政府的债务水平等情况,都是影响项目可融资性的重要因素。总体上,农村供水项目融资路径还不完善,融资方式和融资成本都大大制约了社会资本参与的广度和深度。
项目收益的高低直接决定了社会资本参与动力和持久性。长期以来农村供水设施定位于公益性,政府承担了大部分建设管护责任。近年来,随着农村供水产权制度改革、水价改革的推进,水费低或不收水费的问题已经得到改变,但由于农村供水点多面广,单位供水投资大,单纯的农村供水项目成本高、盈利水平低问题突出。目前,农村供水政府财政补贴机制等相关配套措施,在PPP模式中还没有完全厘清和建立,农村供水合理的利润空间保障程度还不高。与社会资本参与的污水处理项目相比,农村供水设施尚未形成合理的盈利机制。
目前,无论是我国还是世界各地,城市供水和水务领域市场化程度已较高,社会资本参与城市供水的成功案例较多,很多项目在前期阶段社会资本就已经参与进来。尽管农村供水具有自身的特点,但从当前情况看,城市供水PPP模式成功的融资和管理经验还没有完全渗透到农村供水中。社会资本在项目建设阶段才参与,介入时间晚,对项目盈利机制的介入、成本把控、方案优化考虑不足。
从现状情况看,农村供水PPP项目实施过程中存在着绩效激励薄弱的问题,有的项目缺乏完善的绩效考核指标要求,采用“工程可用性付费”“运营绩效付费”方式的项目,没有将可用性付费与运营绩效挂钩,没有建立运营期合理的激励机制。
四
主要建议
从实际情况看,不少地方已在着力推行农村供水供给侧改革,开始从“小厂、小网、分散、孤立”的建设模式转向“大水源、大水厂、大管网、新机制”的城乡供水一体化模式发展。其中,由于PPP模式在投融资、运营主体明确和监管有力等方面的独特优势,有效解决了农村供水稳定性和供水水质问题,已成为不少地方的现实选择。因此,建议“十四五”期间积极鼓励和支持城乡供水一体化PPP模式的发展,根据当前农村供水PPP模式已形成的经验以及存在的突出问题,出台和完善支持农村供水PPP模式特别是城乡供水一体化PPP模式发展的政策,明确社会资本参与的节点、项目融资路径、优惠贷款、相关补助政策等。
建设和发展符合现代化农村发展需求和城乡供水均等化标准的农村供水设施,需要大量的资金投入。特别是那些经济欠发达、建设任务重的地区,地方财政以及传统融资模式困难大,即使采用PPP模式,仅靠收水费收入盈利空间有限。考虑到资金使用成本问题,地方补贴付费也会增加,加大了县级政府财政支付压力。在这种情况下,较为可行的方法是加大农村供水PPP项目政府投资引导力度,优化项目的融资结构,降低县级政府的支付压力,增强项目的可持续性。
目前,国家在PPP领域已建立了规范化操作流程和严格的监管机制,重大水利工程领域也出台了PPP模式的实施意见和操作指南。然而,由于农村供水项目具有自身的特点,从实施和操作层面上看,相关政策还不够细化和具体,不能全面、深入指导和规范农村供水PPP项目的运作。考虑到农村供水项目自身特点和发展趋势,建议出台社会资本参与农村供水建设运营办法,对农村供水PPP项目适用范围、主要模式、回报机制、监管方式等核心内容做出更为详细的规定,并围绕着公共产品或服务的交付效率和质量、风险管控等PPP模式的重要内核,明确工程建设标准、运营标准和绩效考核等要求,特别是要建立激励相容的绩效考核机制,保障项目的持久性。
农村供水经济效益不高,通常市场吸引力不大,需要通过建立健全包括价格、补助、补贴等各类优惠政策,吸引社会资本参与,发挥其在建设运营等方面的力量。一是建议进一步体现政策对于规范PPP项目的引导和扶持力度,落实好国务院和财政部等相关规定,建立和完善农村供水PPP模式可享受PPP税收、贷款、以奖代补等优惠政策。二是对社会效益较好、且收入不能覆盖成本或满足合理收益要求的农村供水PPP项目,按照财政部和水利部有关政策规定,进一步明确和落实对PPP项目关于工程维修养护经费的补贴。三是积极用好PPP相关优惠政策,充分发挥和利用PPP基金、专项债的作用,积极支持农村供水PPP项目。四是设立长效管理专项资金,用于水源地保护、偏远山区、运行管护补贴和贫困人口的水价补贴。
激励机制在PPP项目实施中十分重要,一个良好的激励机制在社会资本积极参与农村供水项目中起到事半功倍的作用,可以促进双方互动协同作用的形成,更好地利用双方优势实现项目目标。PPP项目设计要从PPP项目全生命周期角度研究项目激励机制,明确激励框架特别是收益激励措施,实现政府、社会资本方、用户多方满意的格局。一是在项目前期,提前吸引潜在合作者参与,优化项目设计;如明确社会资本投资规模超过总投资30%(含)的项目,可提前吸纳社会资本参与规划设计。二是在建设期,可采用适用模式和管理方式,如EPC模式和总价合同方式;可在方案中明确,中标的社会资本方可以进一步修改、完善和优化设计方案(须在总价合同等条件基础上),降低项目建设资金投入和相关交易成本。三是在运营期,建立目标控制责任考核激励机制,使社会资本方通过提供良好服务而获得额外回报。
来源:参阅报告 总第684期
作者:李香云
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