为政|建立干部“上下进出”机制存在的问题和建议
○ 湖南湘西州委组织部课题
建立干部能上能下、能进能出机制，是深化干部人事制度改革的关键所在，是建设发展型领导班子和务实型干部队伍的一个重要课题。湖南湘西州委专门成立课题组，深入8个县市就建立干部能上能下、能进能出机制进行专题调研。调研采取召开座谈会、调查走访、个别谈话、发放调查问卷等方式进行。共召开座谈会8场次，邀请164人参加座谈。共发放调查问卷1688份，收回1677份，回收率99.3%，有效问卷1677份。参加问卷的干部有县级领导、乡镇党政正职、县直单位班子成员，纪委、组织、人社、编办、财政等部门干部，一般干部群众等。
1．“上”与“进”的途径难拓展。目前，在干部“进”的方面基本上是凡进必考，这对于严把干部队伍入口关、改善干部队伍结构、提高干部队伍素质具有积极作用。但是，考任制在考试条件设置上比较严格，有地域方面的限制，有参考人数的比例要求，致使专业性较强的职位因报名人数少而不能开考，引进不了紧缺型人才。比如，湘西州2014年公布了59个高学历公务员招考岗位，结果只有16个能够开考。在座谈中，干部群众纷纷反映，当前编制不平衡问题比较突出。比如，保靖县林业局超编34人，到2040年都无法进人。在干部“上”的方面，措施方法相对较多，但在清理整治“三超两乱”和市县政府机构改革的大背景下，以前通过超职数配备干部、提任非领导职务、按年龄划线退职改非等让干部“上”的途径不仅完全被堵死，而且面临巨大的“消超”压力和任务，能有效提供给干部“上”的职位可以说少之又少，干部压级压职现象非常突出。按最新的统计口径，全州已核定职数单位共超配职数1899个，其中正处级领导职数3个，副处级领导职数79个，处级非领导职数171个，正科级领导职数66个，副科级领导职数455个，科级非领导职数1125个；在州县政府机构改革中，州直单位共需消化处级领导干部54名，县市需要消化科级领导干部406名，特别是部分合并单位，如果仅依靠自然消化，需要5-10年才能提拔干部，优秀干部无职位可“上”的问题非常突出。特别是到乡镇一级，本来站所干部就受身份限制很难“上”，如果按照省里的有关规定，对1万人以下的乡镇再次进行合并，乡镇干部近段时间内“上”的机会将更少。
2．“下”与“出”的渠道难畅通。我们虽然探索实施了领导干部职务任期制、试用期制、辞职制等制度，在一定程度上疏通了干部“下”与“出”的渠道，但在执行过程中很难落实到位，主要还是依靠正常到龄退休、违法违纪处理两种方式。在回答“您认为当前干部能上不能下、能进不能出方面存在的主要问题是什么”时，50.4%的调查对象选择了“‘下’与‘出’的渠道不畅通”。干部群众在座谈中普遍反映，干部的“下”与“出”存在“五多五少”现象，即违纪违法“下”的多、政绩平庸“下”的少，到龄退休“下”的多、考核不合格“下”的少，保留级别和待遇的多、真正降职和降级的少，被动调整的多、主动辞职的少，有抵触情绪的多、能正确对待的少，真正以任职时间为基础的任期届满型退出机制、以干部素质比较为基础的竞争让位型退出机制、以责任追究为基础的责任承担型退出机制、以评议考核为基础的组织压力型退出机制、以个体再择业为基础的个人自愿型退出机制还不够健全完善，通过这些途径“下”与“出”的干部少之又少。
3．“下”与“出”的标准难界定。问卷调查结果显示，55.6%的受访者认为“‘下’与‘出’的标准不明确”。当前，除了正常退休、辞职辞退、违纪处理等标准比较明确外，其他退出形式如试用期制、末位淘汰制、调整不胜任现职制等的具体操作标准并不明确，没有配套的细化措施，操作起来非常困难。比如，对不胜任现职领导干部的认定，因干部的岗位不同、职责不同、要求不同，加之具体单位的客观现状、历史发展、群众期望等因素的差异性，给确定不胜任现职领导干部的定性与定量标准都带来了一定难度，实施起来比较困难，尤其是对工作中并无明显问题和失误，但事实上又不能胜任现职的领导干部，更是难以做出准确的评价。
4．“下”与“出”的程序难操作。推进干部能上能下、能进能出，关键是依据考察考核结果，准确把握“下”和“出”的对象。问卷调查结果显示，33.5%的受访者认为干部“‘下’与‘出’的程序难操作”。目前，对干部的考察考核通常都是一个模式，具体操作上也过于机械，对不同行业、不同岗位、不同层次干部的考核，往往是定性的多、定量的少，抽象的多、具体的少，不能准确反映不同部门和岗位的工作特点，未能很好地实现考核目的。
5．“下”与“出”的干部难安置。一般对“下”的干部，除犯有严重错误的以外，基本上本着惩前毖后、治病救人原则，进行平职安排、平职调整，真正被降职降级的很少，这从客观上造成“下”的干部不好安置。加上整治“三超两乱”和禁止“画线改非”后，各级党委“消超”的任务很重，各级班子的领导职位包括非领导职位更为“紧俏”，即使有空缺职位，也首先要消化超职数配备的干部和提拔优秀年轻干部，要安排“下”的干部，难度较大。问卷调查显示，63.8%的调查对象认为，干部“‘下’与‘出’的配套制度不健全”。由于出口严重不畅，安置政策滞后，安排渠道狭窄，当前对“下”和“出”的干部，多数采取交流安排、改任非领导职务等有限渠道予以安置。同时，由于配套制度不健全、不完善，对“下”的干部的考核评价、教育培训、跟踪管理、重新起用等后续管理没跟上，导致干部“下”来后即使表现很优秀也难有机会再被提拔使用。
1．加强舆论引导，为干部能上能下、能进能出营造良好环境。在回答“您认为应如何构建干部能上能下、能进能出机制”时，45.1%的调查对象认为应“加强舆论引导，优化社会环境”。因此，应教育引导广大党员干部树立正确的人生观、价值观和荣辱观，淡化官本位意识，摆正自己的位置，正确对待个人的进退留转，这是推进干部能上能下、能进能出的基础性工程。
2．完善考评机制，为干部能上能下、能进能出提供科学依据。在回答“推进干部能上能下、能进能出关键要深化哪几项改革”时，59．0%的调查对象认为要“改进干部考核评价制度”，确保干部能下、能出有科学依据。
3．健全配套制度，为干部能上能下、能进能出创造有利条件。调查显示，51 .2%的受访者认为应“妥善安排‘下’或‘出’的干部，让他们无后顾之忧”。对于应采取哪些措施来安排“下”或“出”的干部，49.7%的调查对象选择了“降职”，34.5%的调查对象选择了“辞职”，52.4%的调查对象选择了“改职”，32.5%的调查对象选择了“待岗”，50.8%的调查对象选择“在新岗位上表现好的重新提拔”，57.3%的调查对象选择了“建立激励机制，鼓励干部提前退休”。
4．采取多种形式，努力拓宽干部能上、能进渠道。在回答“您认为应采取哪些措施来拓宽干部能上、能进的渠道”时，60.5%的调查对象选择了“加大竞争性选拔干部力度”，61.4%的调查对象选择了“改进优秀年轻干部培养选拔机制”，34.8%的调查对象选择了“适当降低‘上’和‘进’的门槛”，58.9%的调查对象选择了“畅通社会优秀人才进入党政干部队伍的渠道”。
5．建立退出机制，逐步疏通干部能下、能出出口。在回答“您认为应采取哪些措施来推进干部能下、能出”时，43.6%的调查对象选择了“探索推行公务员聘任制”，39.8%的调查对象选择了“实行干部任前公示制度”，46.8%的调查对象选择了“实行党政领导职务任期制”，40.7%的调查对象选择了“实行干部考核末位淘汰制”，34.4%的调查对象选择了“实行领导干部试用期制”。
6.从严管理监督，着力破除干部“下”和“出”的阻力。66.7%的调查对象认为，构建干部能上能下、能进能出机制，应加大从严监督管理干部力度，让“为官不为”者下、让不适者下。61.8%的受访者认为，应“经常性开展干部作风明察暗访和电视问政活动，让不作为、慢作为、乱作为者‘下’或‘出’”。64.9%的受访者认为，应通过“严厉整治选人用人不正之风”来推进干部能下、能出。
(摘自《组工文萃》2015年第十二期)
稿件来源：《改革内参》