域外|弹劾案：让至高权力低头
弹劾制度被称为“赶走暴政者”的利器，曾经令各国元首胆战心惊。即使位高权重、声势鼎盛，却也最终难逃弹劾。诸多弹劾案中，最为经典、影响最深远的，莫过于1974年的尼克松案。
1977年，尼克松在接受英国著名电视节目主持人弗罗斯特采访时，懊恼地说：“我弹劾了我自己。”半个世纪之后回头看尼克松辞职事件，或许深层原因很多，但是从法律角度看，如果没有白宫录音磁带的存在，尼克松很可能不会辞职下台。
事件要从著名的水门窃听案说起。水门大厦地处美国首都华盛顿特区西北区风景秀丽的波托马克河畔。大厦正门入口处有一个小型人工瀑布，从高处飞流直下，水花飘舞飞扬，使整个建筑有了“水门”的美称。大厦距国务院和肯尼迪国家表演艺术中心只有两条街，离白宫、国会大厦和五角大楼也很近。公寓楼里的住户大多是内阁部长、国务院高官、参众两院议员和白宫高级幕僚。办公楼的第六层当时则是美国民主党全国委员会的总部。
1972年6月17日凌晨，水门大厦的保安和附近巡逻的警察出于偶然，抓获了5个潜入民主党总部安装窃听器和偷拍文件的嫌犯。其中一位名叫麦克德的特工，时任尼克松总统竞选班子的安全顾问。经查发现，负责指挥这次行动的人物居然是白宫特别助理亨特和尼克松竞选班子的法律顾问利迪。不过，后来越来越多的证据表明，尼克松本人并不是“水门窃听案”的幕后主谋。他首次得知水门窃听案，竟然是后来在《迈阿密论坛报》上读到，一时啼笑皆非。
事件曝光之后迅速发酵。尽管尼克松本人在8月29日声明，他的政府中没有人涉及此案。但1973年1月，联邦司法部仍然对涉案7名人员进行了起诉。其中5人认罪，2人被判刑。在审判过程中，联邦地区法院被告知该案与白宫有牵连。1973年5月至8月，参议院的特别委员会进行了公开听证会，对水门事件进行广泛的听讯调查，多名白宫官员被传讯。这些证人的证词表示，尼克松很有可能参加了这一特别调查小组的活动。
在参议院的要求下，尼克松的司法部长只得任命一名特别检察官考克斯对此案进行全面调查。考克斯要求尼克松交出白宫办公室的录音磁带，遭到尼克松的拒绝。联邦地区法院随即作判，认定考克斯的行为合法。尼克松不服，上诉到哥伦比亚特区联邦上诉法院。联邦上诉法院对联邦地区法院的决定表示支持。尼克松表示，顶多只能交出磁带的文字材料，这个要求遭到考克斯拒绝。尼克松一气之下将考克斯予以解职。
1973年11月，尼克松迫于国会和舆论的压力，只好让司法部长任命新的特别检察官来调查此案。新的特别检察官名为贾沃斯基。他曾任民主党总统约翰逊的法律顾问，以擅长发现蛛丝马迹著称。贾沃斯基仍然要求尼克松交出磁带。与此同时，众议院的司法委员会开始对弹劾议案进行审议，并命令尼克松交出磁带。迫于无奈，尼克松交出了磁带的文字副本。在审理了文字副本后，联邦地区法院大陪审团在1974年3月作出判决，大陪审团将尼克松列为“未定罪的同谋者”，并将此决定转交给众议院司法委员会。
不过，大陪审团并没有直接起诉尼克松，一是因为证据不够充足，二是起诉总统尚需履行弹劾程序。根据美国宪法，当总统犯有重罪或轻罪时，只有众议院有权决定弹劾，其角色相当于检察院；只有参议院有权审理弹劾案，其角色相当于陪审团。特别检察官当时认为，只有当尼克松被弹劾之后，法院才能以刑事罪立案起诉总统。为此，1974年6月，联邦地区法院再次命令尼克松交出磁带。尼克松仍然以行政特权为由，声称磁带中含有国家军事机密，拒绝交出磁带。联邦地区法院和特别检察官遂将此案上诉到美国联邦最高法院，希望尽快解决这一举世瞩目的宪法危机。
在此特殊情况下，最高法院打破常规，同意直接审理特别检察官的上诉。这个案子史称“美国诉尼克松案”。这种越过联邦上诉法院、直接由联邦最高法院审理的案件，在尼克松案之前只有6例。而以这种方式起诉总统的，则是前所未有的第一次。1974年7月8日，法庭破例在休庭期开始尼克松案的庭审辩论。尼克松的律师克莱尔声称，特别检察官是由行政部门任命的官员，他与总统之间的争执属于一种“部门内部的行政争执”。他提出，这是一种上下级之间的不同意见，具有“不可司法性”，不应在联邦最高法院对簿公堂。另外，总统拥有宪法所赋予的重大职责和保密的行政特权，由于法院要求交出的录音磁带涉及行政部门的外交和军事机密，因此，尼克松总统对这些磁带拥有合法的保密特权。
由于利益冲突，伦奎斯特大法官主动提出回避，因为在出任大法官之前他曾是尼克松政府第一届内阁中的助理司法部长。1974年7月24日，最高法院以8对0票作出了支持地方法院的判决。在判决书中，伯格大法官两次提到马歇尔大法官在马伯里诉麦迪逊案中的经典名言：“断定什么是法律，显然是司法部门的职权和责任。”针对“不可司法性”问题，判决书指出：在一个悬而未决的刑事案中，特别检察官声称有必要获得审判必需的资料，总统反对交出资料并以行政特权与之抗衡——判断这是不是“部门内部争执”，本质上属于联邦刑事程序的管辖范畴，因此，此案属于传统的“可司法(justifiable)”的案例。
针对总统行政特权问题，判决书这样写道：“宪法没有明确提及任何有关保密的行政特权，但在保密利益与总统有效地履行职权相关的范围内，这种特权具有宪法基础。”但是，这种行政特权并不是绝对和无限制的，“基于保密的笼统利益而宣称的行政特权不能超越刑事司法中正当法律程序的基本要求。”因此，尼克松总统必须交出录音磁带。但判决书同时也强调，法院必须对总统谈话录音中所涉及的国家机密予以特别保护。裁决公布后，尼克松对8对0票的表决深感惊讶，但他宣布完全服从这一“明确的判决”，并交出了1972年6月23日谈话录音。
在联邦最高法院做出最后判决的同时，众议院司法委员会经过激烈辩论，于7月23日投票决定以三条罪名对尼克松进行弹劾。这三条罪行分别是：(1)尼克松亲自参与和指示其下属参与了对水门事件的掩盖活动，对法律的实施进行了有意的阻挠，违反了宪法赋予的职责；(2)尼克松滥用职权，以非法手段对公民进行调查打击，侵犯公民权利，违反了就任总统时的誓言；(3)无视国会要求其交出磁带和其他证据的传票，严重阻碍了弹劾的工作程序。
1974年8月5日，尼克松交出了磁带。磁带显示尼克松早在1973年3月以前就参与了掩饰活动，并曾下令指示下属动用中央情报局的力量来阻止对水门事件的调查。到此，不论尼克松是否直接参与策划了水门事件，但证据显示他已经直接地参与了掩饰水门事件的活动，这些正是众议院弹劾的铁证。
录音资料显示，1972年6月23日，就在“窃贼”被捕后的第6天，尼克松的幕僚提醒他，一旦展开调查，“我们会陷入麻烦，因为联邦调查局并不受我们控制。”为阻止调查，米切尔让中情局向联邦调查局提出警告：如果不停止调查，将危害国家安全。尼克松批准了这一计划，并召见中情局局长理查德·赫尔姆斯：“态度要强硬。他们怎么玩，我们也怎么玩。”另一段录音资料显示，1972年8月1日，就在《华盛顿邮报》的两名记者揭露水门事件黑幕的当天，尼克松和下属商议，如何让被捕人员封口。“一定要给他们钱。”尼克松说。1973年3月21日，录音记录下水门事件中最令人难忘的一场“交易”。尼克松和律师迪恩见面，迪恩汇报说，他们被亨特等被捕者“敲诈”了，更多人将“破坏誓言”，向调查者和盘托出真相。“你需要多少钱？”尼克松问。“未来两年里，估计得花100万美元。”迪恩说。“你可以得到这笔现金，”尼克松说，“我知道从哪里可以得到它，虽然不太容易，但可以办到。”
这些录音谈话公开之后，舆论哗然。在压力之下，1974年8月8日，尼克松发表电视讲话，宣布辞职。8月9日上午11时35分，尼克松向国务卿基辛格递交了辞呈，成为美国历史上第一个辞职的总统。一个月后，继任的福特总统宣布对尼克松“犯下的和可能犯下的所有的（触犯联邦法律的）罪行”予以无条件的赦免。至此，水门事件以美国总统尼克松的辞职而告结束。但是，正如得州女议员芭芭拉·乔丹在众议院力倡弹劾时所说的那样，这一弹劾案已经成为美国甚至人类政制史上的经典。而这，也成为再次巩固司法审查机制、彰显代议民主的重要篇章，铭刻于宪法演进的历史长河。
（摘自《公务员文萃》2017年第六期）
稿件来源：《检察风云》
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