【经济】“增区并县”促进多极发展
本文现仅授权西部网、陕西头条发布
其他平台转载请联系授权
欢迎朋友圈转发推荐
——按：随着国家新一轮行政区划改革开启，撤县设市、撤县设区成为关注话题。新形势下陕西行政区划改革应侧重怎样的方向和重点？本人尝试从区域发展多极化角度，提供一家之见，谨供参考。
前文提要：陕西应打破西安“一头独大”的单极化发展格局，以多极支撑推进行政区划改革。以大区划改革推进西安内部区县合并。
前文链接：
以区域发展多极化为方向
推进陕西行政区划改革（三）
文/赵锐
【五、“撤县设区”增强区域动能】
陕西区域发展的单极化现象还表现在，西安以外各区域性中心城市的经济、人口、主城区面积等体量偏小，对生产要素和社会资源的集聚能力不足，无论承载水平还是动力输出都远远低于西安。从这个层面看，导致陕西区域发展不协调的主要问题，不是西安太强，而是其他地市太弱。
从这个角度讲，正因为发展基础薄弱，市、县行政区划改革的方向也应与西安不同。如果说西安推进行政区划改革的重点是盘活存量优化内部结构，那在市、县层面则宜侧重扩充增量提升规模实力。简单地说，西安应推进“大区划改革”，市县则应偏重“增区并县”。
从全省市辖区、县级市数量及分布看，各区域中心城市的设区数量明显少于西安市，陕南、陕北地区则明显少于关中。这既说明陕西的区域发展差异较大，也反映出各地市的内生动力薄弱。因此，推动区域多极化发展，要以增强地市中心城市动能为核心，努力集聚优质资源、扩大经济规模、提高城市化水平，培育具有实力和带动力的区域增长极。
2016年陕西省市辖区数量及分布
区域 | 中心城市 | 市辖区（个） | 县级市（个） | |
关 中 | 西安 | 11 | - | |
铜川 | 3 | - | ||
宝鸡 | 3 | - | ||
咸阳 | 3 | 1 | ||
渭南 | 2 | 2 | ||
陕 北 | 延安 | 2 | - | |
榆林 | 2 | 1 | ||
陕 南 | 汉中 | 1 | - | |
安康 | 1 | - | ||
商洛 | 1 | - | ||
整体分析，陕西至少应培育一个与西安实力接近的次中心板块，与西安构成“双核”格局，同时培育多个具有区域向心力和带动力的经济板块，形成“双核多极”的区域发展大格局。
显然，加快行政区划改革、逐步增加地级市的市辖区数量，是促进区域板块规模实力增长、内生动力提升的重要途径。近两年来陕西省行政区划调整的方向也表明了这一思路，华县、安塞、横山、户县等先后撤县设区，神木撤县设县级市，对提升渭南、延安、榆林等地级市的增长极作用产生了积极影响。
但撤县设区不是主观意志的行为，更不是换块牌子那么简单，撤县设区必须符合严格的条件。国家民政部的市辖区设置标准，对总人口规模、非农人口比重、非农产业比重、财政收入水平等，都有具体的量化指标。比如：对于中心城市郊县(县级市)改设市辖区，须该县(市)就业人口中从事非农业人口不得低于70%；第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。从这些严格的指标看，目前陕南、陕北地区符合条件的县很少。
基础薄弱并不意味着各地市不可能再增设市辖区，反而更应该明确撤县设区、扩大中心城市的作用和努力方向。对计划撤县设区的重点县，应从省级、市级层面加强资源配置、要素聚集的重点倾斜，通过扩能提质努力达到设区要求。这一努力过程也就是培育区域增长极的过程——所以，行政区划调整不是目的，而是推动区域发展的手段。
“2012年网传区划改革计划”
【六、“撤县合并”优化多极板块】
行政区划改革中还有一个重要领域，就是县级区划调整。当县域经济越来越成为区域发展最活跃的因子，县级经济板块已与区域中心城市具有同等重要的作用，成为多极发展体系中重要的次级支撑。为此，推进“撤县设区”“撤县设市”是当前县级行政区划改革的重点方向。
但对陕西而言，县域之间的资源禀赋、发展水平差异较大，在加快强县建设的同时，还应从促进县域协调发展出发，着力破解“弱县”“小县”的发展问题。陕西的弱县小县主要表现在人口规模过小、经济实力偏低，要素基础和规模当量难以支撑突破发展。
目前全省总人口规模在10万人以下的县有10个，经济总量大都处于全省县域最低水平，这10个县的人口总和、生产总值总和仅相当于一个汉台区的规模。比如，佛坪县总人口仅有3.03万人，还没有西安交通大学一所高校的在校生人数多，又地处秦岭腹地，人口居住分散，以这样的基础条件，能保障必要的发展已属不易，又如何谋求更大的突破。
2015年陕西省10万人口以下县情况
区域 | 县 | 人口（万人） | 生产总值（亿元） |
关 中 | 宜君 | 9.29 | 32.53 |
麟游 | 9.19 | 64.48 | |
太白 | 5.16 | 19.60 | |
陕 北 | 甘泉 | 7.88 | 21.62 |
黄龙 | 4.97 | 13.27 | |
吴堡 | 7.94 | 16.76 | |
陕 南 | 宁陕 | 7.10 | 24.52 |
镇坪 | 5.14 | 13.56 | |
留坝 | 4.35 | 12.77 | |
佛坪 | 3.03 | 7.32 |
在推进区域协调发展中，类似的弱小县不仅不能被“边缘化”，还应该积极寻求新的发展出路——加快行政区划改革，推进撤县合并，促进资源要素在局部地区集聚，实现以强带弱，拓展县域发展空间。
撤并县级行政区划要充分考虑人口、经济、文化、地理等诸多基础因素，即县与县之间必须要有相近性和认同感。从这10个县的情况看，与周边县区基本不存在基础性障碍，很多县在历史上就长期归属于邻近县区，一些县的设县时间还不到100年。
比如，镇坪在1920年设县，之前一直为平利县属地；黄龙县到1941年才设立县级建置；佛坪县曾在1958年撤销，后又恢复县置。历史上这些县的区划调整，大多与军事安全、人口安置等因素有关，是特定历史时期在特定条件下的区划安排。
县级行政区划布局只有符合时代要求，才能提高发展效能。显然，当前的经济社会发展形势已与历史上大为不同，发展条件、重点目标也完全不同，对这些弱小县域继续因循历史区划建置，已不能适应现代经济社会条件下区域协调发展的要求。
仅从发展硬环境看，历史上县域的划分在很大程度上受交通通讯条件制约，所能支撑的行政管理效能有限，管辖范围、地理跨度都不能太大。但近十年来，现代化的交通、信息等基础设施日趋完善，传统的地理空间障碍迅速消解，县与县之间的时空距离大幅缩短，带动人口、资本等要素流动不断加快，发展条件已是千年未有之大变。
新时期的发展条件和环境，一方面使县级行政管理效能迅速提升，能够覆盖的有效管辖范围大幅扩展，特别是陕西即将实现“县县通高速”，在硬条件上为撤县合并提供了可能性。另一方面，新环境加速推动了县域经济扩张和社会结构升级，使县域发展“强者更强”，导致大县强县的发展空间渐趋局促，而偏远弱小县却面临不利的竞争局面，这在软环境和区域发展需求上，为撤县合并提供了必要性。
因此，推进相关县级行政区划撤并、优化陕西县区结构，是增强县域板块动力、培育多元次级支撑、形成区域发展多极化格局的一个重要途径。