吵而不崩、斗而不破，COP26的前世今生为何多“坎坷”？

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点

那些通向格拉斯哥的前尘往事

1824年，56岁的法国物理学家傅里叶首次发现了温室效应现象，但是之后的很长一段时间里，人们以为这是纯科学范畴的事，并没有在意。

155年后，美国国家科学院发布了最早的气候变化评估科学报告，指出了二氧化碳（CO₂）浓度与19世纪以来气候变化的直接关系，并预测“如果CO₂浓度加倍的话，大气温度将上升3±1.5℃。”

别说3±1.5℃，只要地球上的大气温度再上升2℃会发生什么？

地球上1/3的人口将长期暴露在酷暑中，会出现更多因高温引发的死亡。温水珊瑚礁都将被摧毁，每10年北极海冰会在一整个夏天内完全融化一次，未来几个世纪海平面有上升几米的可能性……

图为破纪录高温下的欧洲。图源：中国日报

除非发明“时光机”，否则这些后果都将不可逆转，这个星球的所有生灵或许都会大难临头。

面对生存的威胁，全世界的吃瓜群众体验了“吃瓜吃到自己身上”的滋味。

原来这不只关乎傅里叶，也不只关乎科学，更关乎自己。为了拯救自己，这就需要所有国家共同动员，齐心协力制定一份保护全球气候的“人类生存KPI”。

为了避免大家对气候议题继续拖延，1992 年里约地球峰会上，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称“公约”）在政府间谈判委员会获得通过。

为了防止这最后沦为一张“口头支票”，公约的签署国每年会召开一次缔约方会议 (COP)，负责监督和评审公约的实施情况，这就是COP的由来。自1995年以来，世界上几乎所有的国家都会派代表参加这场盛大的会议，不知不觉间，COP已走过26个春秋。

各个国家不能只有共识不干事儿，于是就有了COP大会来约定各个国家每年都开个碰头会，明确好责任和义务。图源：央广网

愿景是伟大的，使命是崇高的，但现实是国际气候谈判因为涉及各国利益，充满矛盾和分歧，但总归也是吵而不崩、斗而不破。

联合国气候变化大会每年在世界各地区轮换举行。回顾26届以来大会的重要节点，气候谈判跨越山海，在各大洲留下了足迹。

1995年的德国东北部，《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方大会（COP1）在柏林举行。

尽管市中心遍地都是精心修整的花园，但是发达国家却无心欣赏沿途风光。因为这是国际社会头一回审评公约里给发达国家规定的减排承诺是否充足。简单来说，就是大家回过头来一看，认为之前分配给发达国家的KPI可能少了。缔约方经审议认定，按照公约所规定的自愿减排没法实现应对气候变化的长期目标。

于是，各国部长和其他高级官员通过了“柏林授权”，发起了新一轮关于加强发达国家承诺的会谈。

这当然会引起分歧。但好在德国与其他欧盟成员站出来表态——它们将不要求把发展中国家的承诺列入《议定书》谈判的议程。“柏林授权”得到了发展中国家（不包括石油输出国组织成员）的支持，他们和欧盟“一拍即合”结成了联盟。

在公众的压力下，美国、加拿大、澳大利亚和石油输出国组织只好同意做出妥协。但是沙特阿拉伯、科威特和委内瑞拉持保留意见。最终，“柏林授权”得以通过，成为“京都进程”的开端。

制图：薛丽萍

1997年，从欧洲跨越到亚洲，COP3在日本京都举行。

京都又称为“平安京”，尽管这里是日本茶道的中心，但会议的氛围与茶道精神截然不同。

经过激烈地讨价还价，会议通过了《京都议定书》（简称为《议定书》）。如果说，之前大家都是“讲人情”来自愿减排，《议定书》最有价值的地方就是首次跟发达国家“讲起了法律”，给发达国家规定了减排温室气体的目标和时间表，并且还具有法律约束力。这给21世纪全球继续努力解决气候变化问题开了个好头。

10年后的2007年， COP13在印尼的“天堂之岛”——巴厘岛举行。

在充斥着美丽沙滩和热带雨林，沐浴着温暖印度洋海水的巴厘岛上，这次会议不仅达成了“巴厘路线图”，而且要求COP15最终达成谈判协议，简称“巴厘授权”。

“巴厘路线图”要求附件一缔约方继续承担量化的、有雄心的、有法律约束力的减排目标。

对于已经退出《议定书》的美国，“巴厘路线图”也不是没有办法，要求非附件一缔约方必须在公约框架下承担“可测量、可报告和可核实的（三可）”减缓承诺或行动，包括量化温室气体减限排目标，而且要在顾及国情差异的前提下，确保与《议定书》缔约方在减缓努力上具有可比性。

同时，“巴厘路线图”也“点名”了发展中国家。提出发展中国家要在可持续发展框架下，在得到技术、资金和能力建设的支持下，采取适当的国内减缓行动（NAMAs），满足“三可”要求。

制图：薛丽萍

2009年，COP15来到了丹麦哥本哈根。

因为《海的女儿》《皇帝的新衣》等脍炙人口的故事，丹麦有了“童话王国”的美誉。

但是这次会议的成果一点也不“童话”，甚至被国际社会认为是一次失败的会议，是“多边主义的灾难”。

会议期间还演出了一场不和谐的插曲——当谈判工作稍有进展时，突然被一份由丹麦自行拟定的文案搅局。中国代表团副团长、气候谈判中方首席谈判代表苏伟在大会上三次拍案而起，他对丹麦首相拉斯穆森直言：“这一举动将严重影响到哥本哈根大会的成功。”由于广大发展中国家的抵制，这一版文案终被抛弃。

往好处看，哥本哈根气候大会上终于发表了不具法律约束力的《哥本哈根协议》。但这是继《京都议定书》后又一具有划时代意义的全球气候协议书，被喻为“拯救人类的最后一次机会”，虽然这评价听起来挺耳熟。

2011年，COP17来到南非德班。

因为《京都议定书》在2012年失效，这次大会同意把《议定书》的法律效力再延长5年。

同时，大会决定建立 “德班平台”，并决定启动在哥本哈根会议中提到的绿色气候基金：发达国家应在2010年至2012年间，出资300亿美元，快速启动绿色气候基金；在2013至2020年间，每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。

在德班会议上，确定基金为《联合国气候变化框架公约》下金融机制的操作实体，成立基金董事会，并要求董事会尽快使基金可操作化。在德班大会期间，加拿大宣布正式退出《京都议定书》。

制图：薛丽萍

4年后，COP21在法国巴黎举行。艺术之都仿佛给各国代表带来了莫大的灵感，在这届大会上，各缔约方达成了一份具有划时代意义的全球气候协议——《巴黎协定》。

其长期目标是将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2摄氏度以内，它是继《议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，为2020年后全球合作应对气候变化指明了方向和目标，可以说是人类应对气候变化当之无愧的又一个里程碑。它为所有国家建立了具有共同约束力的承诺，但让每个国家自行决定其不具有约束力的“国家自主贡献”（NDC）。

达成《巴黎协定》。图源：新华社

《巴黎协定》生效的那天，联合国气候大会组委会还发布了新闻公报表示庆祝。公报强调人类将记住这一天，因为这一天全球开启了可持续发展的道路，停止了继续走向气候灾难的脚步。

但单靠一部新的协定，真的能解决气候灾难和这个星球上所有物种的艰难处境吗？

答案当然不会这么简单。

波
折

政治立场对应对气候变化进程影响几何？

一只体型庞大的恐龙突然闯入纽约联合国总部联大会议现场的场景，大概率不会出现在一部正经的科幻片里，但这一幕的确出现在几天前联合国发布的最新宣传短片中。

在众人一片惊呼声中，这只恐龙不慌不忙登上讲台，操着纯正的美式口音向台下观众发问：“恐龙灭绝可以怪小行星撞地球，但人类自取灭亡的借口是什么？”

图源：联合国

这是有史以来第一部在联大会堂内使用动画合成技术制作的短片。在COP26前夕发布，用意不言而喻。借片中恐龙之口说出的，不过是联合国眼下真正的诉求：敦促各国领导人抓紧最后机会，立即做出实质性改变，应对气候危机及其影响。

短短的2分31秒，联合国在借一只恐龙的出现表达内心OS（独白）：《巴黎协定》即便具有再强的广泛性和普适性，要想真正得以落地，还得靠各国政府的努力。

尽管人类面对的气候危机已经十分紧迫，但在面对气候变化的立场上，不是所有国家都能在历届COP上保持一以贯之的积极态度。

说到这，那就不得不提一提美国。

美国第44任总统贝拉克·侯赛因·奥巴马在哥本哈根气候大会。图源：央广网

1997年，签署完《京都议定书》，回国撸起袖子，在减排事业上迫不及待“开干”的时任美国总统克林顿绝对想不到，等待他的“剧情”是这样坎坷。

共和党控制的国会参议院从未批准这份议定书，甚至3年后，接任他的新一届政府干脆宣布美国不加入议定书。

接棒后的小布什以三大理由：减排会对美国经济产生危害、全球变暖的科学依据不确凿、发展中国家的不作为对美国不公平为由，宣布拒绝批准《京都议定书》。

这是美国在气候变化立场上第一次出现“剧情反转”。

当时，美国作为世界上最大的温室气体排放国，它与《京都议定书》的“爱恨情仇”，其精彩程度堪比一部金庸小说，《京都议定书》生效的前前后后共经历了美国三届政府——老布什、克林顿和小布什政府。

老布什政府环境外交的表面化，体现在阻止了当时减排具体细则的制定。

克林顿政府环境外交的温和路线，表现在签了一份有名无实的义务书。

小布什政府的环境外交单边主义，则表现在毫不犹豫地退出了这份协议。

当时最大的排放国都说“不想玩了”，随之而来的自然是国际社会的质疑和谴责声。但接下来的几届COP，美国依然保持自我。

2005年12月9日，蒙特利尔。

在COP11的最后一天，前总统克林顿公开表示，布什当局所谓的“减少温室气体排放将会对美国经济造成损害”的观点是完全错误的。这一幕将戏剧张力给足。

据当时参会的一位加拿大官员表示，美国代表团对克林顿的这个“操作”表示有些不满。不过，美国代表团团长Paula Dobriansky发表了一篇声明，表示像克林顿这样的公开发言对于听取在全球气候变化方面的广泛意见是“非常有益的”。

尽管如此， 前后届政局相互“打脸”的场面实属少见。当时美国代表团保持了一贯的低调，没有做出更多公开评论。

无独有偶。十几年后，续集《巴黎协定》之“美国风云”主角换成奥巴马、特朗普和拜登。

巴黎时间2015年12月13日晚上7点半，来自196个国家的谈判代表通过了历史性的《巴黎协定》，现场一片欢腾。

图为《巴黎协定》通过现场。图源：中国日报

随后，奥巴马在《巴黎协定》达成后的第一时间盛赞了此次巴黎气候变化峰会的成果，认为这是全球的一次重要转折。

当时的他也没想过仅一年半后，“转折”再次出现。

2017年6月1日，白宫玫瑰花园里，时任总统特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》。“凭良心说，我不能支持一个惩罚美国的协定。这个协定与其说是关乎气候，不如说是关乎让其他国家获得相较于美国的经济优势。”

仅1个月后，印尼雅加达，一个奥巴马跟随母亲和印尼籍继父生活了4年的城市，仍然没有让奥巴马的事业心放下。

针对美国退出《巴黎协定》之举，奥巴马再次指责美国政府此举将会造成美国在全球应对气候变化政策制定上无法发挥领导作用。

他认为，坚守巴黎气候协定的国家，将是获益于新创造的就业岗位和产业的国家，并呼吁美国的各州政府和企业加大努力。

但特朗普政府依然在许多环保政策上不断“松绑”。

统计显示，在宣布退出协定后的2017年至2019年间，特朗普政府放弃了至少128项环保法规，其中包括放宽汽车燃耗规定，废除《清洁电力计划》，放松火力发电厂污染物排放限制等。

图为美国第45任总统唐纳德·特朗普。图源：中国日报

2020年11月4日，在美国正式退出《巴黎协定》的当天，加州奥兰治县的山火正熊熊燃烧。这场突然的极端灾害仿佛适时地发出警示：“气候危机不是伪命题。”

好在这一年的大选，再再再次让事情进展出现重要转机：拜登政府上台后立刻宣布重返《巴黎协定》，并积极展开“气候外交”，期待在气候变化国际合作方面起到领导作用。

COP26可以说是拜登政府率领美国重归队伍后的首场“公演”。

一边，拜登正努力让美国在此轮气候谈判中发挥积极作用，试图让人们忘记美国曾经的彷徨，再圈一波儿“好感”。一边，他利用自身外交影响力鼓励印度、南非、日本、印尼等国提高气候雄心。

但现实总不如理想丰满。

据悉，在COP26召开的同时，美国国会就拜登提出的3.5万亿美元“重建美好未来”一揽子支出法案进行表决。但由于本党议员的突然“反水”，法案中包含的“清洁电力绩效计划”（CEPP）可能胎死腹中。

据美国全国广播公司（NBC）报道，削减支出法案中的清洁能源部分将对拜登的气候议程构成毁灭性打击，将会削弱拜登在COP26大会上的话语权。 

图源：联合国

兜兜转转，反反复复。

据BBC分析，美国几番转折的影响是全球社会对其的信任度降低。美国作为温室气体主要排放国之一，不切实履行减排承诺，让全球一致努力的效果大打折扣。2019年马德里气候峰会的黯然落幕，就是美国“退群”看得见的影响之一。

政府立场转变的故事澳大利亚也有。

2007年12月3日，时任澳大利亚总理陆克文签署了《京都议定书》，彻底扭转前任霍华德保守派政府常年以来拒绝在环境问题上做出承诺的态度。

但如今接力棒到了莫里森手里，澳大利亚应对气候变化的态度和举措却再次受到异议。

图为澳洲山火中的考拉。图源：中国日报

据澳洲气候委员会（Climate Council）日前发布的最新报告，其对发达国家进行的两次排名结果显示：在所有发达国家中，澳洲在减少温室气体排放和承诺逐步淘汰化石燃料方面表现最差。

在对依赖化石燃料的程度进行排名时，专家们表示考虑了化石燃料出口和国内化石燃料使用情况，澳洲由于对化石燃料的开采和使用，和加拿大并列倒数第一。

新政府要“持民意”上岗，势必要将本国多数群体的利益考虑进去，这无可厚非。

但是，要真正做到既维护本国核心利益，又能与国际社会共同承担应对气候变化的重要责任，难度是难以想象的，但难并不代表做不到。

一些国家在来回踱步，也有一些国家在坚持。

担
当

多重角色下，中国如何重信守诺？

2021年10月31日，英国格拉斯哥。72岁的中国气候变化事务特使解振华再次参与COP26气候谈判。

从2007年—2021年，解振华经历了气候变化大会的众多历史性时刻，多次与发达国家代表正面交锋，以坦率、强硬而闻名。

时间倒回至2011年12月11日凌晨，南非德班气候大会。

在最后一次全体会议上，解振华在发展中国家阵营和发达国家阵营谈判的关键时刻，接连发出质问：“我们是发展中国家，我们要发展，我们要消除贫困，我们要保护环境，该做的我们都做了，我们已经做了的，你们还没有做到，你有什么资格在这里讲这些道理给我？”

这一场面被镜头记录下来，成为中国代表团在气候大会上的“名场面”之一。

解振华在南非德班气候大会上发出质问。图源：央视新闻

解振华敢于发出一连串质问的底气，正是来自于中国在应对气候变化工作上的一以贯之、重信守诺。

让我们再往前走，回到上世纪90年代。

1992年，联合国召开环境与发展大会。

同年，中国改革开放进入第二个十年，著名的“南方谈话”振臂一呼，无数国人思想的枷锁被取下，中国经济开始腾飞，GDP暴增14.2%。

世界上最大的发展中国家，正蓄满风帆，发展正当时。

邓小平1992年视察我国南方一些地区。图源：《新中国70周年影像词典》

但正是在这样一个发展的关键时刻，中国政府依然克服自身经济、社会等方面的困难，扛起一个负责任大国的的历史使命——率先组织制定《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从国情出发采取了一系列政策措施，为减缓全球气候变化做出了积极的贡献。

1991年—2005年的15年间，通过调整经济结构、提高能源利用效率，中国累计节约和少用能源约8亿吨标准煤。如按照中国1994年每吨标准煤排放二氧化碳2.277吨计算，相当于减少约18亿吨的二氧化碳排放。

最大发展中国家、负责任大国，多重角色下的中国始终迎难而上，定位清晰，坚定不移。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，中国贯彻新发展理念，将应对气候变化摆在国家治理更加突出的位置。

2015年，习近平主席出席气候变化巴黎大会并发表重要讲话，为达成2020年后全球合作应对气候变化的《巴黎协定》作出历史性贡献。

2016年9月，习近平主席亲自交存中国批准《巴黎协定》的法律文书，推动《巴黎协定》快速生效。在全球气候治理面临重大不确定性时，习近平主席多次表明中方坚定支持《巴黎协定》的态度，为推动全球气候治理指明了前进方向，注入了强劲动力。

2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布中国将提高国家自主贡献力度，表明了中国全力推进新发展理念的坚定意志，彰显了中国愿为全球应对气候变化作出新贡献的明确态度。

2020年12月，习近平主席在气候雄心峰会上进一步宣布到2030年中国二氧化碳减排、非化石能源发展、森林蓄积量提升等一系列新目标。

2021年9月，习近平主席出席第七十六届联合国大会一般性辩论时提出，中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目，展现中国应对气候变化的实际行动。

习近平主席出席第七十六届联合国大会一般性辩论。图源：新华社

领导人外交展现了中国气候治理的雄心与决心，应对气候变化，中国言必行，行必果。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“2025年单位GDP二氧化碳排放较2020年降低18%”作为约束性指标。

加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系。中国制定并发布碳达峰碳中和工作顶层设计文件，编制2030年前碳达峰行动方案。

开展碳排放权交易试点工作。截至2021年9月30日，7个试点碳市场累计配额成交量为4.95亿吨二氧化碳当量，成交额约119.78亿元。

本届大会召开前夕，中国正式向《公约》秘书处提交《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》和《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》。

中国应对气候变化发生历史性变化，经济社会绿色低碳转型发展不断取得新成效，经济发展与减污降碳协同效应凸显，生态环境保护工作也取得历史性成就。

2020年中国碳排放强度比2015年下降18.8%，比2005年下降48.4%，超额完成了中国向国际社会承诺的到2020年下降40%-45%的目标。

初步核算，2011年至2020年中国能耗强度累计下降28.7%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。“十三五”期间，中国以年均2.8%的能源消费量增长支撑了年均5.7%的经济增长。

中国煤电机组供电煤耗持续保持世界先进水平，截至2020年底，中国达到超低排放水平的煤电机组约9.5亿千瓦，节能改造规模超过8亿千瓦。

2020年，全国地级及以上城市优良天数比率为87%，全国地表水优良水质断面比例提高到83.4%，重污染天数明显减少。

图源：《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书

既承担得了责任，也发展得好经济。

2020年GDP比2005年增长超4倍，中国经济实现跨越式发展。取得近1亿农村贫困人口脱贫的巨大胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

与此同时，中国还秉持“授人以渔”理念。

积极同广大发展中国家开展应对气候变化南南合作，尽己所能帮助发展中国家特别是小岛屿国家、非洲国家和最不发达国家提高应对气候变化能力，减少气候变化带来的不利影响。

更为重要的是，坚持共同但有区别的责任原则这一全球气候治理的基石。

发达国家和发展中国家在造成气候变化上历史责任不同，发展需求和能力也存在差异，用统一尺度来限制是不适当的，也是不公平的。要充分考虑各国国情和能力，坚持各尽所能、国家自主决定贡献的制度安排，不搞“一刀切”。

不卑不亢的坚守和态度鲜明的立场。这些都是中国谈判代表多年来在气候谈判中“乘风破浪”的重要依据。

中国行动。图源：邓佳 

结语

世界气象组织发布的《2020年全球气候状况》报告表明，2020年全球平均温度较工业化前水平高出约1.2℃，2011年至2020年是有记录以来最暖的10年。

2021年政府间气候变化专门委员会发布的第六次评估报告第一工作组报告表明，人类活动已造成气候系统发生了前所未有的变化。1970年以来的50年是过去两千年以来最暖的50年。预计到本世纪中期，气候系统的变暖仍将持续。

实际上，不用到本世纪中期，仅仅今年以来，有的地区遭遇强降雨，并引发洪涝灾害，有的地区气温创下历史新高，有的地区森林火灾频发，全球变暖正在影响地球上每一个地区。

世界气候大会20多年的风雨路历经坎坷，世界各国面对气候变化的严峻问题，从没有放弃过并肩作战。正如COP26的主题所传达的一样：气候变化无国界。

时至今日，我们依然可以听到许多有关气候变化的质疑声，如这只是地球的自然演化过程，人类不需要干预。

我们需要再听一听中国科学院院士丁仲礼在2010年的一段辩论式采访。

他说，“我研究地质演化这么多年，地球的温度有过比现在高十几度的时候，二氧化碳浓度有过比现在高出好几倍的时候，这些的确属于演化历程，在那些情况下地球依然在，但人类承受不了。”

“地球不需要人类拯救，人类要拯救的是人类自己。”

不要温和地走进那个良夜，不要选择自我灭绝。纵使唇枪舌剑，合纵连横，气候大会的“战火”似乎从未平息。但是，喜人的捷报也会不时从现场传来。正如COP26主席，英国商务、能源与产业战略大臣阿洛克·夏尔马（Alok Sharma）所说，COP26将是限制全球变暖和拯救生命的最后机会之一。

“我们不能再等两年、五年、十年了，这就是那个时刻。”

参

考

资

料

1、《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，中国政府网

2、中国应对气候变化国家方案，中国政府网

3、正部级老将71岁履新职，政知见

4、COP26·前瞻｜十年来最重要气候大会：人类扭转气候危机关键机会，澎湃新闻

5、对美国拒绝批准《京都议定书》的法理分析——国际环境法的视角

6、从退出《京都议定书》透视小布什政府的环境外交，赵杰

7、《从哥本哈根到巴黎—国际气候制度的变迁和发展》，朱松丽，高翔

8、《COP26发布最新官方解释文件！通往格拉斯哥之路》，澎湃新闻

来源：中国环境APP

原标题：《有关COP26的前世今生，为什么格拉斯哥没有冬天，因为即将“热火朝天”》

作者：张倩 王珊 薛丽萍

银河调频：孙浩 刘良伟

封面图：牛秋鹏/摄

编辑：周亚楠

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