行政处罚法全国人大解读

附：《中华人民共和国行政处罚法》及新旧对照

1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议闭幕后，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会。全国人大常委会第25次会议分别以159票赞成1票反对表决通过了动物防疫法修订草案，以159票赞成1票弃权通过了行政处罚法修订草案。本文选取本次新闻发布会中与行政处罚法修订草案有关的内容。

Q1

新华社记者

我的问题是行政处罚法修改的背景是什么？有哪些亮点？请您介绍一下。谢谢。

袁杰：

感谢这位记者的提问。现行的行政处罚法是1996年制定的，此后进行了两次小的修改。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国、全面深化改革，行政执法领域取得了一系列丰硕的改革成果，本届全国人大常委会高度重视行政处罚法修改工作，将行政处罚法修改列入了十三届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会2018年启动了相关工作，2019年10月形成了征求意见稿。2020年6月行政处罚法提请常委会一审，2020年10月二次审议，2021年1月三审并通过。修订行政处罚法一个最重要的背景，就是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。这次修订有很多亮点，最大的亮点就是贯彻党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步。比如增加了综合行政执法制度的规定；增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定，推动执法重心下移；将行政执法三项制度纳入到行政处罚法中；适当扩大行政处罚设定权限。

还有像完善行刑衔接制度；完善程序规定，推进严格规范公正文明执法，保障执法既有力度又有温度，保障当事人合法权益；适应新形势发展，对非现场执法进一步规范，同时方便当事人。这些都在法律中作了制度安排。

Q2

中央广播电视总台国广记者

请问袁杰主任在修改行政处罚法过程当中都开展了哪些调研？有没有让您印象深刻的例子？给我们介绍一下，谢谢。

袁杰：

调查研究是立法工作的一项基础性工作，行政处罚法调整行政机关和行政相对人之间的关系，涉及到广大人民群众的切身利益，与行政机关关系密切。广泛的调查研究，采取各种方式进行调查研究，是十分必要的。法工委多年以来有很多好的做法，行政处罚法是由法工委承担具体起草工作的，我们在最广泛的范围内用多种形式开展调查研究。简单的介绍下，一是召开片会，法工委许安标副主任在内蒙古召开片会，听取了若干个省市同志的意见。二是召开座谈会，听取不同部门不同主体的意见，地方人大、行政机关、法院、律师、专家学者、企业广泛参与。三是认真听取和吸收人大代表、政协委员、人大常委会组成人员的意见。我们共收到了200多名人大代表和政协委员意见，这对深入研究很重要。四是两次在中国人大网征求社会公众意见，三次书面征求各方面意见。五是从开始立项到形成征求意见稿、草案、草案修改稿，在不同阶段到十多个省市专门调研。当然还召开了很多专题座谈会，如就行政处罚的定义召开专家论证会，有很多理论问题、实践问题召开专题论证会。另外，这部法律涉及到若干党的重要方针政策，我们走访了中央改革办、依法治国办、中央编办、中央政法委、司法部，听取意见。

有一个印象深刻的例子我想跟大家分享。关于我们的基层立法联系点。2019年11月，习近平总书记到上海虹桥街道基层立法联系点考察，当时这个立法联系点正在组织征求行政处罚法修改的意见，总书记看到了他们正在讨论法律草案，作出了重要指示。总书记强调，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。我们在电视上看到后，作为承担起草行政处罚法具体工作的同志，心情很激动。总书记这个重要讲话给我们很大的启示，激励我们在立法工作中更加注重调查研究，更加注重听取基层意见。目前，全国人大常委会法工委基层立法联系点已经有十个，通俗地说，我们的基层立法联系点是接地气、聚民智的直通车，我们需要用好这个直通车。因此我们先后四次就行政处罚法修改征求虹桥基层立法联系点的意见。今年1月，修改方案已经形成即将提交常委会会议审议的前夕，我们又一次到上海虹桥立法联系点，他们请来了部分全国人大代表、长宁区人大代表以及有关部门、媒体从业人员、企业事业单位、专家学者、法官、律师等，对最后的修改方案进行了热烈的讨论，提出了很好的意见。

Q3

法治日报记者

我们注意到这次新修订的行政处罚法对行政执法机关提出了很多新的要求，请介绍一下下一步在贯彻行政处罚法方面将会采取哪些具体措施？谢谢。

赵振华：

行政处罚法自1996年颁布施行以来，对增强行政机关及其工作人员依法行政理念，依法惩处各类行政违法行为，推动严格规范公正文明执法，解决乱处罚等问题，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用。各级行政机关认真贯彻实施行政处罚法的各项规定，不断细化制度，规范程序，创新机制，严格责任，取得了积极成效。这次新修订的行政处罚法,坚持问题导向,总结改革经验，进一步完善了行政处罚制度，为各级行政执法机关严格依法行政提供了充分的法律依据，也是对行政执法工作的更高要求。
贯彻落实行政处罚法，是各级行政机关的重要职责。司法部作为统筹协调、指导监督各地区、各部门行政执法工作的主管部门，将积极采取措施，大力推动新修订的行政处罚法的贯彻落实。

一是加强学习宣传。将学习行政处罚法纳入行政执法人员和执法监督人员培训体系，作为2021年培训的重点内容。同时，按照“谁执法谁普法”的要求，推动行政执法机关通过各种形式对行政处罚法进行广泛宣传，推进执法人员学法用法，指导行政执法人员正确理解、正确适用行政处罚法；也让人民群众知道行政处罚法，了解行政处罚法，运用行政处罚法维护自身合法权益，自觉守法。

二是加强制度建设。各级行政机关要组织开展规章、规范性文件的清理,及时修改或废止与新修订的行政处罚法规定相抵触的有关规定。进一步加强法规规章和规范性文件备案审查工作,及时纠正违反行政处罚法的问题。严格规范性文件制定的监督管理，全面落实合法性审核机制，严格执行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，确保有关文件和执法活动符合行政处罚法的规定。同时，各地区、各部门要结合实际，研究制定落实有关行政处罚制度的配套规定，健全制度，完善机制，严肃责任。

三是加强指导监督。为了推动各地区、各部门贯彻实施好新修订的行政处罚法,司法部将会同有关部门起草关于贯彻实施新修订的行政处罚法的意见,按照规定程序报批后印发。该意见拟在进一步规范行政处罚行为、严格行政处罚程序、推行免罚清单制度、明确规章设定行政处罚的要求、加强行政执法队伍建设、强化行政处罚行为监督等方面提出具体工作部署和要求。

地方各级司法行政部门作为本地区统筹协调、指导监督行政执法工作的主管部门，要切实履行职责，做好新修订的行政处罚法有关学习宣传、贯彻落实的组织推动和指导监督工作，切实提升本地区行政执法水平。

Q4

中国人大网记者

请问如何落实处罚与教育相结合原则，保证行政执法既有力度又有温度。

袁杰：

此次修改行政处罚法，坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限，为了推进严格规范公正文明执法、保障行政执法既有力度又有温度，作了一系列针对性规定，主要是：

第一，为切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，解决违法成本低等突出问题，主要有以下举措：一是补充行政处罚种类，引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。二是要求违法所得除依法退赔外予以没收。三是延长涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限。

第二，强化处罚与教育相结合原则，提高社会对行政处罚的认可度，主要有以下举措：

一是增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

二是明确没有主观过错不罚，规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

三是增加从旧兼从轻适用规则，实施行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

赵振华

行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质,同时也有预防和减少违法行为的功能。对严重违法进行严厉查处、严厉打击,既是对违法者的惩戒,也是对潜在违法活动的警示。大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。这也是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。从这个角度来看，本次新修订的行政处罚法第三十三条第一款关于“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，具有非常强的现实意义。

下一步，我们将根据国务院关于在全国推行“多领域实施包容免罚清单模式“工作的要求，认真组织推动落实新修订的行政处罚法的这项规定，总结上海、浙江等地的好经验、好做法，以推行”多领域实施包容免罚清单模式“工作为契机，切实转变工作作风，提升执法服务水平，维护经济和社会秩序，优化法治化营商环境。

同时，各级行政执法机关要认真落实行政处罚法第四十二条第二款关于“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益”的规定，在实施行政检查、调查取证、采取行政强制措施以及执行处罚决定、依法实施行政强制执行活动中，切实尊重和保障当事人合法权益，坚决禁止暴力执法、野蛮执法。对于不文明的执法行为，当事人可以依据行政处罚法第七十五条的规定，进行申诉或者检举，有关机关要及时制止和纠正，依法追究责任。

现行行政处罚法是1996年八届全国人大第四次会议通过的，2009年和2017年先后两次作了个别条文修改。《十三届全国人大常委会立法规划》将行政处罚法修改列为第一类项目。法制工作委员会2018年启动相关工作，2019年10月形成修改草案征求意见稿，2020年6月委员长会议将行政处罚法修订草案提请十三届全国人大常委会一审，2020年10月再次审议，2021年1月22日三审通过。新修改的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。

此次修改的主要内容有：

一、落实党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步

增加综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散问题，规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

增加行政处罚权下放乡镇街道，推动执法重心下移，明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估；同时，为保证这部分行政处罚权“放得下、接得住”，加强对行政处罚权下放的规范和保障：一是要求行政处罚权下放乡镇街道的决定应当公布。二是强调承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。三是规定有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

将行政执法“三项制度”纳入行政处罚法，增加行政执法公示、执法全过程记录制度，完善重大执法决定法制审核制度。一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。二是体现全过程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是细化法制审核要求，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

完善行政处罚和刑事司法衔接机制，推动行政处罚和刑事处罚有效对接。一是要求对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。二是针对实践突出问题，强调行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。三是明确违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款，体现司法最终原则。

落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求。一是明确实施行政处罚的执法人员应当具有行政执法资格。二是执法人员在调查或者进行检查时，应当主动出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示证件。三是执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

增加疫情防控有关行政处罚程序规定，明确发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

二、完善行政处罚设定权限，强化源头规范

适当扩大行政法规、地方性法规的行政处罚设定权限，增加规定上位法对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规、地方性法规为实施上位法，可以补充设定行政处罚。同时，增加约束性要求，拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，说明补充设定行政处罚的情况。

增加行政处罚实施评估制度，最大限度减少不必要的行政处罚事项，明确国务院部门和自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，及时提出修改或者废止的建议。

三、健全行政处罚规则，保障行政执法既有力度又有温度

保障行政执法有力度，解决重大违法行为违法成本低、惩处力度不够等问题。

增加行政处罚定义，为认定行政处罚提供判断标准，解决行政处罚界限不清问题。同时，补充列举行政处罚种类。

完善没收违法所得。一是规定违法所得除依法退赔的外，应当予以没收。二是明确违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。

延长重点领域违法行为追责期限，规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追责期限由2年延长至5年。

坚持现行法规定的一事不两罚制度，同时增加规定同一个违法行为违反多个法律规范的，按照罚款数额高的规定予以处罚。

保障行政执法有温度，实行无错不罚、小错轻罚。

增加没有主观过错不罚，明确当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的从其规定。

增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

增加从旧兼从轻适用规则，规定实施行政处罚适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定，但是作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

增加行政处罚裁量基准，明确行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

四、完善行政处罚程序，推进严格规范公正文明执法

加强对非现场执法的规范，要求确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布，记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，经过审核才能作为证据。同时，强调行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段等措施方便当事人查询、陈述和申辩。

明确行政处罚委托从严把握，防止滥处罚，明确委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并向社会公布。

明确行政处罚机关事先告知的内容包括拟作出的行政处罚内容，解决因告知不全，影响当事人行使陈述权、申辩权问题。

完善听证制度，解决听证程序使用率偏低问题。一是扩大听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围。二是强化听证笔录的效力，明确行政机关应当根据听证笔录作出决定。

增加电子送达方式，解决行政处罚文书送达难问题，规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。

增加行政处罚协助制度，规定行政机关向有关机关提出协助请求，被请求机关依法予以协助。

五、防范行政不作为，加强对行政机关的监督制约

增加行政处罚案件立案制度，防止行政机关有案不立，明确立案依据等应当公示，符合行政处罚案件立案标准的应当及时立案。

明确处罚期限要求，防止行政处罚案件久拖不决，规定行政机关自立案之日起九十日内作出行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的从其规定。

加大追责力度，对行政机关有该制止违法行为不制止、该立案不立案、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的，加大追责力度、扩大追责范围。

（作者：全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员 张桂龙）