白彦锋：分税制改革30周年背景下对新一轮财税体制改革的思考

以下文章来源于《财政监督》2024年第10期

本文作者：

白彦锋，中央财经大学财政税务学院教授，中国人民大学财税研究所兼职研究员

■ 内容提要

2024年是分税制改革30周年。回顾这段历史，从农业税、房地产税改革当中我们可以对国家治理、跨周期调节、系统思维等有更为深刻的认识；分析现实，我们也深感30年后我国财税体制运作的发展理念、价格走势、进出口等环境都发生了很大变化；展望未来，在新一轮财税体制改革当中，迫切需要在数字化、绿色化、服务化等方面着力，以紧跟中国式现代化的前进步伐，不断推进现代财政制度建设。

一、分税制改革30周年的四点思考

2023年12月召开的中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革。2024年正值分税制改革30周年，回顾过往，至少有以下四点值得深思，这对于我国从更广的历史纵深来推进新一轮财税体制改革无疑也大有裨益。

（一）从发展理念来看

与过去单纯的“以经济建设为中心”不同，进入新时代，我们更加强调贯彻“五位一体”的发展理念。财政收入增速降低的同时，财政支出范围在不断拓展、支出“易上难下”的黏性在增加，财政收支之间的矛盾使得财政“过紧日子”的压力不断加大。

（二）从财政收入增速下降的四大影响因素来看

财政收入增速下降，至少有以下几方面的因素不容忽视。一是经济整体增速的回落使得财政收入增速下降在所难免，再加上大规模减税降费政策的不断深化，即财政要通过减收增支来“稳增长”，这就使得财政收入的增长难度明显加大。例如，《关于进一步支持小微企业和个体工商户发展有关税费政策的公告》（财政部、税务总局公告2023年第12号）明确，自2023年1月1日至2027年12月31日，对个体工商户年应纳税所得额不超过200万元的部分，减半征收个人所得税。受到这种税收优惠及多方面因素的影响，2023年，我国个人所得税税收收入下降1%。

由1994年至2023年税收收入占GDP比重的走势图可以看出，税收收入大体上呈现出“先扬后抑”的走势，1996年最低，只有9.62%;2012年最高，达到18.68%;2023年又回落到14.37%。

二是价格走势。1994年我国CPI一度高达124%，此后不断回落，近年来持续稳定在103%以内。众所周知，我国目前增值税、消费税等主体税种均为从价税，个人所得税在超额累进税率制度下纳税人名义收入变化的“档次爬升”（bracket creep）效应也十分突出，价格走势对税收收入“助涨助跌”的影响不容忽视。也就是说，随着近年来我国物价指数的不断走低，经济走势、税收收入“更实”了，但是走势显然也开始明值出现过波动，但总体上是不断走高的。这一趋势在2021年达到顶峰之后出现了明显的调整。令显趋缓。

三是土地财政走势。尽管2012年、2015年我国土地出让金收入的数值出现过波动，但总体上是不断走高的。这一趋势在2021年达到顶峰之后出现了明显的调整。令人可喜的是，2024年1—2月，我国国有土地使用权出让收入与上年持平；与此同时，土地和房地产相关税收无一例外都出现了增长，其中契税933亿元，同比增长6.6%；房产税678亿元，同比增长21.5%；城镇土地使用税329亿元，同比增长10.9%；土地增值税1126亿元，同比增长7.2%；耕地占用税227亿元，同比增长33.2%1。这意味着我国土地市场的调整可能初见成效，新的房地产开发模式正在逐步形成。

四是从拉动经济增长的“三驾马车”的情况来看，1994年基本是“三分天下”均衡用力；而到了2023年，消费支出对经济增长的贡献率超过了80%，投资贡献率边际递减，降到了28%左右，净出口对经济增长的贡献更是变成了负值。从进出口对税收的影响来看，进口征税和出口退税“二者相抵”，其对税收增长的贡献总体上是趋于减弱的。

（三）从跨周期调节的角度来看

2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”但是，考虑到房地产税（即此前所称的物业税）的征收影响面广、错综复杂，我国只是2011年起在上海和重庆两地进行了向居民保有房产课税的房产税试点；2021年全国人大授权在部分地区开展房地产税改革试点工作，但是由于此后房地产市场开始调整而一直未有实质性推进。

21世纪以来，全国商品房平均销售价格上涨超过3倍。笔者认为，当时可能是房地产税推出最好的“时间窗口”。我国如果在2003年左右推出房地产税，起征点设置在每平方米万元以上，该标准各地可以因地制宜具体调整，那么既能给购房群体和房地产行业双方以明确的预期，为房地产市场的“一度过热”降温，促进其理性回归，又能在房地产市场从“黄金时代”演变为“白银时代”之后，为地方财政提供替代土地出让金的更为稳定的税收收入。这种站在30年长周期视角下的“让新税种逐渐长大”的跨周期调节思路，对于我们谋划新一轮税制改革、防止“头疼医头、脚疼医脚”、建立系统治理思维都是至关重要的。也就是说，如果不能下好“先手棋”、打好“主动仗”，财政经济工作乃至国民经济整体就可能因此陷入被动。

（四）从全面取消农业税来看财税问题对国家治理的重要性

回顾1994年分税制改革以来的历程，2006年我国全面取消农业税也是可圈可点的。从新中国成立初期的1950年，农业税占全国财政收入的41%，到2004年农业税下降为占全国财政收入不到1%。2004年，全国农业税收入232亿元，而到2005年，全国农业税收入减少到15亿元2,2006年全面废止。尽管农业税收入规模不大，但其上附加费包括“三提五统”等不尽规范，在征收过程中问题也很多。为此，国家废除农业税实际上是“釜底抽薪”。当然，此后，国家对县级等基层财政开始了有针对性的转移支付，为了促进农业发展也开始推行农机补贴、种粮直补等政策。由此可以看出收支联动、央地互动之间的勾稽关系，其中“治理”含义之深邃，牵一发而动全身，时刻提醒我们，财税问题不仅仅是财税问题，更事关国家长治久安、社会公平正义。

二、新一轮税制改革的三大趋势

从推进中国式现代化这一战略基点出发，适应我国社会经济服务化、绿色化和数字化的高阶化发展趋势，我国新一轮财税体制改革需要贯彻以人民为中心的发展理念；坚持系统观念，不断促进税收公平；加快绿色低碳进程，防止税收作为经济发展的“晴雨表”落后半拍。

（一）进一步深入贯彻以人民为中心的发展思想，要尽力而为不断增进人民福祉

笔者认为，需要在消费税等税种当中，借鉴国际经验，与时俱进，增加对含糖饮料等项目的课税，积极应对老龄化。一方面，从我国“上医治未病”的传统健康理念出发，通过寓禁于征抑制消费者对含糖饮料的过度消费；另一方面，为应对老龄化筹集资金，收取健康生活引导与筹集老龄化支出的“双重红利”。

很多时候，人们往往进行国际比较，但简单地通过与国外财政投入比重的比较，来判断我国的卫生财政投入是否充足是片面的。虽然我国政府医疗卫生支出占中国财政总支出的比重在10%左右，而美国等发达国家普遍达到了20%左右，但这并不意味着我国的财政投入就一定不足。事实上，关于卫生的财政投入问题，和其他任何领域的财政投入类似，并非投入越多越好，也不是卫生财政投入占财政总支出的比重越高越好。医疗卫生的财政支出是一种消耗性支出，一些发达经济体在卫生领域的财政投入较多，并不意味着卫生系统就一定更有效率，或者能够更好地满足人民的需求。相反，有时候过多的投入反而可能导致资源配置的低效，甚至引发患者体验差、负担重、医患关系紧张等一系列问题。因此，我们需要警惕陷入“投入锦标赛”的误区，在推进新一轮财税体制改革的进程中，避免民粹主义、福利主义的陷阱。

（二）要坚持系统观念，不断推进税收公平

2016年，全面实施“营改增”改革以来，我国间接税制已经完成了从过去增值税、营业税、消费税“三驾马车”向增值税、消费税的进一步简化。这一改革的一个重要出发点就是我国产业结构的不断优化升级。各国的发展历程几乎都经历了三次产业结构从“一二三”到“二三一”再到“三二一”的历史性跨越。在我国第三产业已经成为我国国民经济的主导产业，同时第二产业的加工制造业也在加速与服务业不断深度融合，二者日益水乳交融、难分彼此的情况下，仍然按照过去对有形产品征收增值税、无形服务征收营业税无异于“缘木求鱼”，为此，我国推进了“营改增”改革。但是这项改革完成之后，我国过去营业税对娱乐业等进行特殊调节的机制也不存在了；更为重要的是，我国现行消费税多数都是单环节征税，这就使得小汽车等税目宁可选择在销售环节“亏损卖车”，从而导致消费税的税基大量向后续的保养等环节转移和流失。类似的，如果我国消费税现行征税的游艇及未来可能征税的私人飞机等高档消费品选择成立俱乐部、甚至在国外注册，还仅仅瞄准商品课税就可能“竹篮打水一场空”。为此，需要我们在新一轮税制改革当中，按照系统观念设计，坚持实质重于形式的原则，推进消费税由现在的“货物税”向“货物服务税”转变，兼顾商品销售与租赁等服务，以更好维护税收公平，促进经济高质量发展。

此外，中央经济工作要求，要落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。1994年以来，我国增值税主要是围绕制造业设计和展开的。制造业的投入产出都有迹可循、可以说是“手中之鸟”，税收调节是充分有效的。但是，服务业作为“林中之鸟”，管理难度更大，是我国现代化税制必须要翻越的“坎儿”。面对服务业比重的趋势性上升，通过消费税向“货物服务税”拓展，是在深化新时代做好经济工作规律性认识基础上的正确选择。加强对于奢侈品等相关服务业的课税，本身就可以看做是一种对科技创新和制造业发展的鼓励和支持，可以在客观上减轻后者的税收负担。

（三）加快我国税制绿色低碳进程，防止税收作为经济发展“晴雨表”落后半拍

随着我国社会经济的不断发展，我国税制亟待进行适应性优化调整，加快绿色低碳进程。否则，税制运行反映的数据和信息可能会失真。例如，2023年，我国国内消费税同比下降3.5%，容易直观上被认为我国消费不振。然而事实上，近年来我国消费税的税基已经发生了很大的变化。就小汽车来说，一是产销规模创历史新高。2023年全年新能源汽车产销量分别达到958.7万辆和949.5万辆，同比分别增长35.8%和37.9%；我国新能源汽车产销量占全球比重超过60%，连续9年位居世界第一位；新能源汽车出口120.3万辆，同比增长77.2%，均创历史新高。二是渗透率稳步提升。2023年全年国内新能源汽车销量占全部汽车销售量比重达31.6%，较2022年提升6个百分点；截至2023年底，我国新能源汽车保有量为2041万辆，占汽车保有量比重为6.1%，较2022年底提升2个百分点。

不难看出，近年来我国新能源汽车的发展异军突起、方兴未艾，其市场占有率迅速提升至三分之一左右。而汽车制造业占我国消费税收入的10%左右；同时，新能源汽车市场占有率的提升，还直接替代了大量成品油的消费，而成品油消费税占我国税收收入的比重为35%左右。由此可见，尽管国内消费税数据出现了负增长，但是难掩我国消费热点层出不穷，特别是新能源汽车等消费异军突起的火热发展。

为了鼓励新能源汽车的推广和使用，我国对新能源汽车给予了免征车辆购置税、消费税等一系列税收优惠政策，扶上马送一程。应该说，新能源汽车产业成功逆袭的背后，我国税收政策的全力加持功不可没。然而，在新一轮财税体制改革的谋划当中，应该适时将对新能源汽车等税收政策的正常化回归逐步提上议事日程，以为我国经济高质量发展贡献层出不穷的新质生产力筹集税源、积蓄财力。如前文所述，尽管对新能源汽车等给予了税收优惠，但是消费税等税种负担的高速公路建设等财政支出依然存在，新能源汽车上路行驶造成的车辆损坏也同样需要相关维护资金支持。为此，我国类似的税收优惠政策作为一种“税式支出”，在对相关行业进行支持使其渡过“幼稚产业”时期之后，必须制定相应的“日落条款”，及时退出。

循着这条绿色低碳发展的方向继续分析，国家能源局的数据显示，2023年，全国可再生能源新增装机3.05亿千瓦，占全国新增发电装机的82.7%，占全球新增装机的一半，超过世界其他国家的总和；全国可再生能源发电量近3万亿千瓦时，接近全社会用电量的1/3；全国主要可再生能源发电项目完成投资超过7697亿元，约占全部电源工程投资的80%;2023年，风电机组等关键零部件的产量占到全球市场的70%以上，光伏多晶硅、硅片、电池片和组件产量占全球比重均超过80%。其中，水电4.2亿千瓦（常规水电3.7亿千瓦、抽水蓄能5004万千瓦）、风电4.04亿千瓦、光伏发电5.36亿千瓦、生物质发电0.44亿千瓦。与我国可再生能源蓬勃发展形成鲜明对比的是，2023年，我国资源税收入同比下降9.4%，而我国现行资源税的课税对象主要集中在煤炭、石油、天然气等传统化石能源上。新旧能源结构“一半是海水一半是火焰”的发展态势要求我国税制尽快进行适应性优化，以防止税收作为经济发展“晴雨表”落后半拍。

（四）适应数字化加速演变趋势，推进我国税制数字化变革

2023年9月，习近平总书记主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时指出，“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能。”适应新质生产力发展的需求，我国迫切需要在数字化方面加快税制变革。第一，近年来我国现代化产业体系发展不断加速，表现在我国资本市场上就是量化交易有增无减。机构投资者的算法大模型让普通投资者望尘莫及。我国证券交易印花税亟需精准捕捉这一发展动态，通过对量化炒作加征证券交易印花税等“托宾税”抑制投机、及时给过快运作的市场“掺沙子”，从而保障资本市场行稳致远，防止其“因快生险”，进一步引导资本市场牢牢守住为实体经济发展服务的底线。第二，随着数据成为继劳动力、土地、资本之后新的生产要素，大量平台企业等已经通过大数据模型获利颇丰。而数据一方面具有公共产品的属性，另一方面如果不通过税收等财税方式加以规范，很容易出现“大数据杀熟”等野蛮生长的现象，为此需要将其逐步纳入资源税等税种的税基。

转自：人大财税研究所，相关文章：楼继伟：谋划新一轮财税体制改革的若干难点问题