新一轮财税体制改革如何谋划：马海涛朱青吕冰洋等专家这样建议
编者按
中央经济工作会议明确，要深化重点领域改革，其中“谋划新一轮财税体制改革”的部署广受关注。为何在此时中央提出要谋划新一轮财税体制改革？新一轮财税体制改革有何重点、要点？《中国税务报》刊发中央财经大学校长马海涛、中国人民大学财政金融学院教授朱青、中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋、上海交通大学凯原法学院副教授王桦宇等专家的观点。
新一轮财税体制改革的几个重点领域2023年12月，中央经济工作会议提出：“要谋划新一轮财税体制改革”。新一轮财税体制改革的首要目标，便是瞄准上一轮改革至今多年积累的旧问题，为高质量发展奠定更加坚实的基础。上一轮具有划时代意义的财税体制改革是于1994年实施的分税制改革，分税制改革重塑财政体制与国家治理能力，为后来的经济高速增长夯实了制度基础，为国家治理能力的提升提供了坚实保障。
新一轮财税体制还需面对当前经济发展的新问题。当前经济发展仍然面临有效需求不足、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等问题，财税体制改革作为经济体制改革的先行者和引导者，重任在肩、责无旁贷。2024年正值分税制改革实施30周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。财税体制改革是时再谋新篇，需立足新形势、新阶段，围绕当前问题，秉承分税制以来“以政领财、以财辅政”的改革逻辑主线，服务国家治理体系和治理能力现代化与中国式现代化进程，以财政体制为核心，以中央与地方收入划分、省以下财政体制、转移支付制度、税制体系、税收征管等方面为主要工作抓手，积极谋划新一轮财税体制改革。
第一，全面深化中央与地方收入划分改革。中央与地方收入划分是构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系的基础与保障。应全面深化中央与地方收入划分改革，确保中央财政收入占比处于合理区间，加强中央与地方收入划分的法治性，健全地方税收体系。
第二，加速推动省以下财政体制改革。自党的十八届三中全会起，我国中央与地方政府之间财政关系逐步理顺，但省以下财政体制改革进程相对缓慢。省以下层级的财政体制问题在各省的表现形式差异较大，统一的规范性文件暂时缺位，经常呈现“一省一策”的局面。进一步理顺省以下财政体制，应建立科学合理的省以下收入划分机制，完善省以下地方政府间事权与支出责任的界定，规范省以下财政管理工作。
第三，着力优化转移支付制度建设。应推动转移支付法制化，健全转移支付分类管理机制，改进转移支付预算编制，健全转移支付监督评价体系。
第四，优化税制体系改革。保持宏观税负和税制稳定，确保必要的财政汲取能力和政府调控能力。建立促进人口高质量发展的税收体系，积极应对人口新形势。完善绿色税制，建立现代化的绿色税收框架。完善以共同富裕为目标的现代税收制度，建立现代化合理有序的收入分配格局。及时清理整合税收优惠政策，打破地方保护和区域壁垒，推动全国统一大市场建设。
第五，完善税收征管体系建设。税收征管是税收治理能力建设的关键所在，提高税收征管水平对于国家治理体系提升具有重要的战略意义。应加强税收征管法制建设。加快建设智能化的税收征管系统。系统性推进税收宣传教育工作。
今年是新中国成立75周年。新的发展征程上，新一轮财税体制改革谋篇布局正逢其时。“改革永远在路上，改革之路无坦途”，下一步应当以切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期为改革重要目标，以理顺央地财政关系、纵深推进税收制度与税收征管改革、因地制宜解决基层政府财政困境为改革重要方向，以财税力量持续推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长，为加快中国式现代化建设持续注入强大动力。
新一轮财税体制改革应尽力而为、量力而行作为全面深化改革的重要一环，财税体制改革事关中央与地方、政府与市场、国家与社会等重大关系。“谋划”二字意味着，在改革实施之前，应进行深入思考和科学研判。
财税体制改革大体应包括以下方面，重新划分中央与地方政府事权和支出责任、改革税制、调整中央与地方税收分享比例和完善中央财政转移支付制度等。本次谋划酝酿的新一轮财税体制改革应是上述几方面联动的改革。
本次中央提出谋划新一轮财税体制改革，有两个新背景，一是改革必须围绕中国式现代化谋划和推进。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。如果说1994年分税制改革更加侧重效率，那么新一轮财税体制改革应更加强调公平。二是地方财政紧平衡。由于大部分的事权和支出责任都归到地方政府，地方要办的事很多，但财力相对不足。对此，中央政府近年来持续加大转移支付力度。但即使如此，地方财政资金依然紧张。
谋划新一轮财税体制改革应兼顾当前和长远、需要与可能，坚持尽力而为、量力而行。一方面，完善地方税体系，增加地方税收收入，目前的思路是将消费税收入逐步划给地方，同时将征收环节后移。目前，我国消费税主要在生产环节征收，后移至零售环节征收，将给征管提出更高要求，因此笔者认为，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方不是所有消费税征税对象都能实现的。另一方面，调整中央与地方事权和支出责任，让地方事权和财力相匹配。笔者认为，新一轮财税体制改革的方向是适当减少地方政府的事权和支出责任，并相应增加中央政府的事权和支出责任。此外，经济合作与发展组织的调查显示，2020年122个国家的中央转移支付平均占到地方财政收入的51.5%，其中联邦制国家低于45%，单一制国家则高于53%。相比之下，作为单一制国家，我国2022年转移支付占地方财政总收入47%的比重并不算高。因此笔者认为，新一轮财税体制改革更重要的是如何完善转移支付制度，而不是大规模增加地方税收收入。
新一轮财税体制改革前瞻新一轮财税体制改革有五方面背景，一是经济下行压力。为应对经济下行压力，国家先后出台了系列减税降费政策，对推动经济发展起到了重要作用，但是财政政策的空间也在缩小。调动经营主体积极性、推动经济发展既要靠财政政策，也要靠财政体制来激发各方面活力。在政策空间缩小的情况下需要用财政体制来调动各方面积极性。二是实现共同富裕目标。共同富裕目标包括提高经济效率和促进社会公平两个维度，财政体制对此均有着重要影响，因此谋划财税体制改革应兼顾公平与效率。三是经济全球化。经济全球化使得国际税收竞争加剧，税收制度设计应考虑提高企业的国际竞争力以及如何吸引更优秀的人才。四是经济数字化。数字经济的蓬勃发展很大程度上改变了传统的经济形态，给财税体制带来挑战。例如，税制设计需要考虑数字经济发展的需要。平台经济的迅速发展带来了地区税收分配不均、税收与税源相背离等问题，都需要通过改革加以解决。五是人口老龄化。人口老龄化一方面会导致社会保障支出的增加，另一方面会带来税基转变，例如日本老龄化程度加深后，税基慢慢由劳动所得转为消费，这种情况下财税体制需因时而变。
相较于之前的两次改革，新一轮财税体制改革要对未来经济社会发展起到激发市场活力、激发地方政府积极性、增强财政可持续性、化解地方债务风险、促进收入分配公平等重要作用。
财税体制改革涉及财政收入、预算、财政支出、政府间财政关系四个方面。在财政收入改革方面，涉及增值税、消费税、个人所得税和税收优惠政策改革，应考虑平衡税收调节功能和筹资财政收入功能，还应兼顾数字经济征税问题。在预算制度改革方面，应实施全面规范、公开透明的预算制度，加强人大的预算监督，全面实现绩效管理，落实中期财政规划，建立跨年度预算平衡机制。在财政支出改革方面，应优化财政支出结构，提高财政支出效率，创新公共服务提供方式，推进支出标准体系建设。在政府间财政关系方面，应改革税收收入分享办法，改革省以下财政体制，完善地方税体系和转移支付体系。
财税体制改革“温故知新”无论是30年前的分税制财税体制改革，还是党的十八大以来持续推动的深化财税体制改革重大举措，抑或是正在谋划的新一轮财税体制改革，都已经或将给国家治理体系和治理能力现代化带来重大深远的影响。
可以说，对于我国这样一个地大物博、人口众多、经济较快增长但发展尚不均衡充分的国家而言，1994年实施的分税制改革奠定了科学的财税制度的基本框架，并持续影响社会发展和国家治理的方方面面。
谋划和推进新一轮财税体制改革，既是对30年前分税制改革形成的体制机制成果的优化和延续，又是在新起点上重新出发、推动中国式现代化建设的重大改革举措。1994年实施的分税制改革主要目的是提高“两个比重”，即财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重，以建立与当时的经济社会发展和宏观环境相匹配的财税体制，并有效提升国家财政汲取能力。当前，我国的经济社会发展已经进入了新阶段，建立适应推动科技创新、数字经济发展、提供更好更公平的民生福祉保障的财税体制成为新的时代要求，同时，有效化解财政风险，确保财政可持续性成为新课题。因此，新一轮的财税体制改革，既要解决此前制度在实践中反映出来的，特别是长期存在的典型问题，又要根据新发展阶段对制度进行优化完善。
新一轮财税体制改革需要在预算、税制和中央地方关系上持续发力，主动适应高质量发展的要求进行调适，将立足历史与现实，统筹当前与长远，在有效调节政府与市场、中央和地方等关系范畴基础上，建立适应中国式现代化发展要求的法治规范的现代财政制度。
来源：2024年1月31日《中国税务报》B1版