【IDT】国际发展合作专业研究者全国不过百人？

这是国际发展时报第 258 篇文章

作者 | 徐秀丽

中国农业大学南南农业合作学院副院长/人文与发展学院教授，国际发展时报/IDT发起人

自三月宣布国家国际发展合作署组建，到四月该署挂牌，“国际发展合作”这个陌生领域开始进入大众视野，相关讨论也开始频繁起来。可以说，新机构的设立将为提高我国在全球经济治理方面的制度性话语权做贡献，也为探索构建人类命运共同体开辟新路径，但从长远来看，要从根本上缓解援助碎片化问题、提高援助效能，实现宏伟目标，尚需更多努力，尤其在学科建设、专业队伍打造、专业知识生产等基础性工作，需放眼长远，早做准备。

具体而言，三个问题可供探讨，以此抛砖引玉：第一，国际发展合作到底是什么？它和我们一直所倡导的南南合作、以及不断兴起的三方合作是什么关系？要回答此问题，需回答“我们是谁?”这样的哲学问题。第二，根据改革方案，国际发展合作要更好地服务国家外交总体布局和共建“一带一路”，但具体服务的方式是以支持我国在海外的经济利益为主，还是以更为单纯地公益性对外援助为主？要回答此问题，需要厘清的是国际发展合作政治性、商业性和公益性等三重目标之间的关系。第三，新机构设立，但在人员储备、理论根基上是否能跟上迅猛发展的国际发展合作政策与实践？要回答此问题，需要了解国内国际发展知识生产和人才培养等学科设置方面的问题。

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先说第一个问题，国际发展合作是什么？这里不做概念的阐释，但笔者最近十多年工作中遇到一个现象可以为此做出脚注，即驻华双边和多边国际发展机构的转型问题，比如2004年笔者第一份工作就是组织一次中德发展合作未来规划的研讨会，德方正在探讨其对华援助“退出”后的相关议题，因为根据经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）中能接受官方发展援助（ODA）的标准指数，中国很快面临“毕业”的问题，事实上，不止德国，那时的国际发展圈内盛行的是“中国毕业之后”驻华发展机构如何调整的问题。果然，2009年德国官方发展援助中中国“毕业”了；在英国，这一年份是2011年；日本对华无偿援助在2001年规模开始缩减、有偿援助项目签署自2007年停止。驻华多边机构同样面临类似的转型，比如1999年中国在世界银行集团国际开发协会（IDA）接受无息和低息贷款资格停止。

“竹外桃花三两枝，春江水暖鸭先知”。大概在2002-2003年，甚至更早，许多地方省市的国际发展项目办官员都已或多或少地感知这种变化，即中国与许多双边或多边的国际发展机构尽管保持着合作关系，但这种关系的形态正在渐渐地转型，即如何重新定义合作双方各自的角色和作用？如何从单纯的项目资金转移途径变成中外发展管理交流的平台？如何从单向的输入变成发展经验的双向借鉴和学习？可以说，在这一期间，转型中中外预算、采购、评审等方面的摩擦和调适几乎成为地方项目办官员日常工作中的痛点和重点。

与此同时，中国在长期开展双边南南合作、对外提供援助的基础上，也开始选择性的与多边发展机构合作开展各种形式的对外援助，从而形成各种形式的三边合作，或“新多边合作”，比如2006年以来，中国日益成为世界粮食计划署（WFP）的重要捐赠国；自2007年开始，中国向IDA开始捐款；2008年和2014年，向联合国粮农组织（FAO）捐赠两期信托基金，进行南南合作的创新；目前正与国际农业发展基金（IFAD）设立南南合作基金等。最近，国家也在大力支持中国人更多地参与到联合国体系的建设当中。另一方面，不管是在高层，还是在基层，许多曾有国际发展项目管理经验的官员和实践者们获得机会，越来越多地参与到中国对外援助的规划和实施中，从而使得中国对外援助的过程能够在保持自身特色的同时，也能积极融合国际发展已有的知识和技能。

这些转型及融合的现象并不是孤立的！中国改革开放40周年，也是中国对外援助不断调整和学习的40周年。在南南合作的框架下，从早期冷战背景下的第三世界政治团结到后来的经济技术合作，再到最近的政策协调和战略伙伴关系的构建等，一种既区别于南北国家之间基于殖民和海外开发早年历史之上的国际发展，又区别于早期的传统南南合作的新型国际发展合作方式凸显而出。在此背景下，我们就要追问，我们是谁？在新型全球发展的格局下能发挥何种作用？由此我们所开展的国际发展合作实质是什么？新设的国际发展合作署如何处理我国在“引进来”时国际发展的经验和遗产？

可以说，与经济贸易战和军事竞赛不同，国际发展合作是创造和平与沟通的专业性力量，我国（和其他一些新兴国家）同时作为受援方和作为援助方的双面角色和经历使得它能够很好地对接全球治理中南方群体和北方群体中两方的资源、机制和话语。自二战以来，世界经济结构从发达国家为核心的“中心—外围”式的单一循环，逐渐演变为一种更复杂的双循环[1]，即：一方面，中国等新兴国家与欧美发达国家之间仍保留着传统经济的循环；另一方面，这些新兴国家与亚非拉其他国家之间形成的一个新的经济循环，而在这个双循环的连接点上，中国无疑可以担当“枢纽”与链接的作用：用官方话语来说，现行新的机制平台，比如一带一路、亚投行、新开发银行、南南合作等都是现行全球治理体系的有益补充，并非替代。聚焦到发展领域，“国际发展合作”用词本身就体现了这样一种融合和枢纽的作用，既会积极吸纳现有的“国际发展”有效经验，同时又要超越和开拓，创建更加“互利共赢”的“合作”关系；体现在实践上，在坚持新型国际发展合作不同于西方已有的官方发展援助（ODA）外，对于现有的国际发展、南南合作、三方合作等实践经验可以采取务实和开放的态度，超越意识形态的羁绊，尤其打破“中-西”的二元对立，不管是在人员聘用、管理方式，还是质量监控等方面都可以吸取借鉴已有的精华，扬长避短，合理利用历史积累的经验，并从中进行融合创新。

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第二个问题，国际发展合作是为了什么？这里也不赘述现实主义、马克思主义、自由主义、建构主义等不同流派对于援助这个“二战后才出现的制度创新”所做出的不同解读。但我们需注意，要理解“为什么”这个问题，首先需要摆脱两个似是而非的传统认知，即第一，援助只有唯一目的或目标才是理想的；第二，这个目的只能是推动受援国经济社会的发展（即发展目标）——教科书里经常这么写。事实上，根据Carol Lancaster教授的《外交、发展和国内政治》一书，现实中每个国家的对外援助目的都是混合的，就是现行OECD-DAC成员国也并非如教材里书写的那样，国际发展仅仅是为了受援国的经济社会的发展。在此情况下，考察每个国家对外援助目的是如何混合的，这才是问题的关键！如果我们将对外援助的目的主要分为三个方面：政治性（外交）、商业性和发展性（即为了受援国社会经济水平的提高和民众福利的改善，也是对外援助宣称时的主要目标，本文中也称之为公益性）。那么，美国是政治目标和发展目标的混合，日本是商业目标和发展目标的混合，而法国则是政治目标和发展目标的融合，丹麦是发展目标和商业目标的结合，德国则是发展、外交和商业三者的混合等。而且要注意的是，这些混合的目标也不是一成不变的，而是随着援助国不同发展阶段的需要而变化的，比如日本初期较为关注商业目标，而后期则加强了发展目标。

那么，是什么决定了这个混合配比的设定呢？除了国际方面要素的考量，Lancsaster教授认为国内主要有以下四个维度的考虑：第一，一个国家的援助理念：主要受两个方面的影响，一方面是构成援助的最基本的“世界观”，即根据各国的文化、宗教、意识形态形成的、全社会共识的价值观；另一方面是捐助国在世界上的地位和作用，比如追求大国形象、受尊重地位的国家则更支持对外援助；第二，一个国家的政治体制，包括选举规则、政治体制等，决定了这个国家中谁做决定、谁来否决等方面的问题，能够影响援助议题在国家政治议程上的位置和表现等，这涉及到如何将理念转化成战略、政策和规划的议题；第三，相关利益集团，包括政府内各个欲将援助用于外交、商业或发展用途的政府部门，也包括政府外的商业利益集团、NGO、宗教组织、非正式网络等等。它涉及与此相关的具体行动的人和组织；第四，专业援助机构的组织架构，即援助相关任务在政府内部的位置。

上述讨论将对于援助的研究从单纯的国际议题带回到国内政治结构的探讨中，这对于理解非发达国家对外援助目标的设计具有更大的意义，因为在这些国家，国内要素的考量占据决定性作用。从这个意义上说，我国的国际发展合作目标也必是多元/双元目标的混合，改革方案中已提及新机构需更好地服务国家外交总体布局和共建“一带一路”建设，但如何混合实现这些目标？上述四个维度的分析框架可为此提供一定的借鉴：从援助理念上看，“坚持正确义利观和真实亲诚理念，加强同发展中国家团结合作，加大对发展中国家特别是最不发达国家援助力度，促进缩小南北差距，推动构建人类命运共同体”为此提供了指导，从中可见提供全球公共产品、促进全球团结、减少不平等，构建人类命运共同体等这样的公益性目标具有较大的分量；另外，在相关利益集团这一维度上，目前，国内有关对外援助的相关群体总体尚处于萌芽状态，学术专业团体、银行、商业等私有发展部门、民间发展机构等具有一定的声音和影响力，但总体有限；最后，新机构的组建从一定意义上是通过机构位势的提升以“专业性”来协调政治性、商业性和公益性这三者之间的张力，从而大力提高我国对外援助的系统性、有效性和质量。总体来说，我国国际发展合作混合多元目标的设定将在很大程度上受到国际因素，尤其是上述国内四维度要素的综合影响。

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第三个问题是国际发展合作学科设置的议题。在近几年，有一个新兴现象就是，不管是相关政府部门、学术研究机构，还是企业、民间机构等都面临如何参与全球治理实践方面的诸多困惑，比如如何在联合国专业机构中参与相关决策、发出声音，如何组建跨国界、跨区域的学术研究联盟，发起、并起草相关合作协议、组建相关的南南合作治理网络，并协调制定出相应的章程等，可以说，回应这些挑战并没有一个现成的经验路径可以完全参照，我国在此方面的人才储备又严重短缺。与此相关，随着国际发展合作署的设立，国内不少高校和研究机构纷纷开始设立国际发展专业，并启动相关智库建设，这为学科建设铺垫了良好的基础，但与此同时，不可忽视的是，若没有适当的师资配置、扎实的基础理论研究、学术共同体建设、期刊杂志设置等各项学科的“基础设施建设”，单纯的建制运作就会虚火不断，难有长远发展的根基。“问渠那得清如许？为有源头活水来”，国际发展合作学科的建设已迫在眉睫。

事实上，发达国家的国际发展研究早已形成相对独立的学科体系，具备一大批具有共同研究规范和价值取向的学术团体，形成了完善的人才培养的学科建制，行业发展也较为稳定，并取得了丰硕的研究成果。英国、澳大利亚和欧盟都成立了专门的国际发展研究学会或协会。在美国，尽管没有类似统一的国际发展研究学会，但由政府、民间组织、学术机构、研究智库等组成了一个相对紧密的国际发展工作网络。根据美国宾夕法尼亚大学的年度智库排名，全球涉及到国际发展的顶尖智库有80多家，他们为发展政策和发展实践提供知识储备，与其他同类型的专业智库相比，这个数字是相对较高的。在人才培养方面，英国、美国、加拿大、澳大利亚和欧洲各国的顶尖大学都设置了发展研究的本科生和研究生培养建制。每年QS世界大学专业排名中，也设有发展研究（development studies）这个专业类别，在哈佛、剑桥、牛津等高校中都有发展研究或国际发展的专业设置。

在学术期刊和出版物方面，影响力较强的发展研究学术期刊也相对成熟。根据国际权威的期刊排名(Scimago Journal & Country Rank)，涉及国际发展的期刊一共近200种，其中，《World Development》、《Development and Change》、《Journal of Development Studies》、《Journal of International Development》等都在业内具有较强的影响力。世界著名的Taylor & Francis Group旗下的劳特利奇出版社（Routledge）中也有发展研究的出版门类。总体来说，国际发展研究学科的“基础设施建设”在西方发达国家设置基本成熟，这使得其国际发展知识生产和国际发展体系的运作具有坚实的支撑，维系着现行以西方霸权为主导的国际治理体系。

相对而言，我国在国际发展合作学科建设方面可以说是“一穷二白”，目前虽有一些高校开始尝试，但基本处于零碎、萌芽状态，远远无法满足国际发展合作政策和实践的需求，这种缺乏是全方面的：第一，缺乏国际发展基础理论储备，这使得国际发展知识生产难有突破，无法很好地解释清楚在国际发展合作领域，“何谓中国、我们是谁”、“从文明的角度上讲，我们国内的发展历程和海外的发展合作模式意味着什么”等本质性的问题，目前已有不少哲学家、史学家、思想史学者做了许多有益的尝试，不管是天下体系、从周边看中国、复杂共同体、枢纽等重修历史叙事、重塑政治哲学的努力为指导中国参与全球治理提供智识参考，但在国际发展研究和政策界尚未得到广泛探讨；第二，缺乏国际发展合作政策能力建设的系统培训和研究，尤其缺乏为从业人员提供国际发展管理政策和实务操作方面的学历教育和系统培训，包括发展项目规划、发展项目管理、发展项目监测评估、发展方法和工具等相关内容。第三，缺乏权威的国际发展合作研究的学术期刊杂志，在当前“发表为王”的学术界，没有专业期刊杂志相当于失去了学科建设的根基，目前，有关国际发展方向的论文散见于各类期刊，总体数量非常有限，质量也参差不齐。第四，缺乏国际发展合作研究学术共同体，目前国内从事国际发展合作的研究学者乐观估计不会超过100位，且大部分学者只是将其作为其研究领域中的一小部分，其学科背景分散于国际关系、非洲研究、发展研究、国际经济、国际政治、发展经济学、发展社会学和发展人类学等相关领域内。中国国际发展研究网络（CIDRN）自2013年开始推动了该领域部分群体的能力建设和学术共同身份锻造过程，但尚需更多努力。

注释：

[1] 王跃生，马相东：《全球经济循环与“新南南合作”》［J］，国际经济评论，2014年第2期。

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