【IDT】毛小菁：中国双边援助新趋势
作者| 毛小菁
作者简介| 毛小菁，商务部研究院国际发展合作研究所国际合作处处长，副研究员，为中国国际发展研究网络（CIDRN）成员。
对外援助作为一个国家对外政策的重要组成部分，既受到国内政策的影响，也受到国际环境的影响。近年来，国际与中国国内形势均在发生深刻变化，势必对中国双边援助产生重大影响，中国双边援助也将呈现出新的趋势和特点。
国际上，全球经济仍处于国际金融危机后的深度调整期，新兴市场国家和发展中国家经济发展面临下行风险和压力，发展不平衡的挑战将长期存在，同时发展格局正在逐步调整改变。2015年，千年发展目标结束，取而代之的2030年可持续发展议程经过广泛的讨论和谈判，在9月份举行的联合国大会上得以通过，必将不同程度地影响各国的国内发展政策及国际发展合作形势。中国国内，在经过了30多年的高速增长后，中国经济进入中高速增长的新常态，亟需调整经济结构和发展模式。中国新一届领导班子提出了全面深化改革、构建开放型经济新体制、创新驱动的发展战略，以及“一带一路”、推进国际产能合作等发展倡议。
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受国内、国际环境变化的影响，笔者个人认为中国双边援助将呈现出以下几个新的特点和趋势：
第一，坚持正确的义利观成为中国对外援助新的理念和指导思想。正确的义利观是2013年3月习近平主席访问非洲期间提出的；此后在多次谈及对发展中国家关系时，包括在2015年的联合国峰会及第六届中非合作论坛峰会上均得以重申。习主席多次强调，对发展中国家要义利相兼，以义为先。正确的义利观要求政治上秉持公道正义，坚持平等相待；经济上坚持互利共赢、共同发展。[1]在双边援助中，需要优先考虑受援国利益，重义轻利，甚至舍利为义。正确的义利观既是对中国传统文化和中国援外传统精神的继承，也是对新时期对外援助中如何平衡大国责任和经济利益的重要指导。通过援助及更广泛的合作促进与发展中国家的共同发展，从长远来看符合中国、乃至世界的根本利益。
第二，援外管理将日趋规范化和制度化。在中国政府全面推进依法治国的指导和要求下，商务部作为中国对外援助主管部门，近两年加快了相关规章制度的修订。2014年11月商务部出台了《对外援助管理办法（试行）》[2]，这也是中国政府首次公开发布中国援外的综合管理办法。该办法对对外援助的范围和方式、政策规划、具体管理等方面做出了规定。根据该办法，商务部将会加强援外顶层设计和政策规划，逐步形成援外中长期政策指南、国别指导意见以及援外项目储备库的三级政策体系。在项目管理层面，商务部也将进一步完善招投标制度、实施模式管理、监督与评估制度等。除了上述管理办法，商务部还在修订和完善现行的一系列配套规章制度。虽然目前这些管理办法只是商务部的部内管理规章，但是随着中国援外的不断发展，加强援外立法的需求也将越来越迫切，需要更高层级的法规来规范援外的管理与实施。
第三，援助规模稳步增长，援助内容不断丰富。虽然中国经济增长面临巨大压力，但是中国政府依然多次承诺将继续扩大援助规模，努力帮助发展中国家落实2030年可持续发展议程。尤其是在2015年9月访美与联合国峰会期间，以及12月的中非合作论坛峰会上，习近平主席宣布了一系列的援助承诺，主要包括建立20亿美元的南南合作援助基金、200亿人民币的中国气候变化南南合作基金、对非提供50亿美元的无偿援助和无息贷款以及包括部分优惠贷款的350亿美元贷款额度。这些承诺也预示了今后数年内中国援外规模的持续增长。除了传统的减贫和基础设施重点领域外，中国援外的领域和范围不断拓展，越来越多地关注对全球公共产品的援助，如气候变化、生物多样化和野生动植物的保护、防灾减灾、传染病防治等。2015年10月发布的十三五规划建议中，首次纳入了中国对外援助的规划，其中援助重点也包括了这些新兴领域。[3]
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第四，亚洲周边和撒哈拉以南非洲依然是中国双边援助的重点。长期以来，具有重要地缘政治性的亚洲周边国家和与中国传统友好的撒哈拉以南贫穷非洲国家一直是中国援助的重点，占中国双边援助额的80%左右。其中对非洲地区的援助近年来超过亚洲，成为中国援助的重中之重，2010-2012年间占中国双边援助的51.8%。随着“一带一路”倡议和周边外交战略的推出，中国将加大对“一带一路”沿线和周边重点受援国的援助力度，推进中国与周边国家的互联互通，加强实施民生项目和人力资源开发合作项目。[4]非洲虽然不是“一带一路”沿线重点地区，但是依然是中国国际事务上的重要支持者和经济上的重要合作伙伴。在中非合作论坛南非峰会上，中非关系从新型战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系。习近平主席在峰会上宣布的“十大合作计划”着力支持非洲破解基础设施滞后、人才不足、资金短缺三大发展瓶颈，也为今后中国对非援助重点指明了方向。
第五，进一步加大对能力建设和知识交流的援助。“授人以渔”，增强发展中国家自主发展能力一直是中国对外援助的目标。近年来，在提供基础设施和社会公共设施等硬件援助之外，中国政府不断加强“软援助”的力度。中国政府大幅增加了在华人力资源培训和奖学金的名额，向发展中国家派遣高级专家提供政策咨询和人员培训。同时加强了软硬项目的配套与结合，如在援建学校、医院的同时，加大了对教师、医生等的培训，努力促进项目的可持续发展。中国还探索推出了一些新的能力建设和知识交流形式。在联合国峰会期间宣布设立的国际发展知识中心和南南合作与发展学院，旨在加强同发展中国家交流发展理论和发展实践；在对非“十大合作计划”中，几乎每一项都涉及非洲国家能力建设的内容，尤其是提出帮助非洲国家设立一批区域职业教育中心和若干能力建设学院、支持非洲国家建设5所交通大学，帮助非洲培养专业化人才。
第六，发展合作形式多样化，双边援助与其他发展资金和渠道的协调与合作将成为新的议题。为进一步促进与发展中国家的合作，中国政府推出了多种形式的发展融资，如中非发展基金、丝路基金，刚刚宣布成立的中非产能合作基金等；另有中国主导和参与的多边金融机构亚洲基础设施投资银行（AIIB）和新开发银行（NDB）。即使是双边援助项目下，南南合作援助基金、中国气候变化南南合作基金等这些新的资金以基金方式设立，其运作可能也不同于传统的援外资金。此外还有不断增多的三方合作和多边捐款。所有这些资金均以促进与发展中国家的共同发展为目标，但资金来源、实施渠道、具体管理等方面又各不相同。总体来看，中国与发展中国家的发展合作呈现出形式多样、渠道多元、内容丰富的新趋势。在新的形势下，中国政府需要进一步明确援外的界定和范围，纳入一些新兴的领域和形式，进行统一管理和统计。同时，如何将传统的双边援助与其他的发展资金在共同支持的领域配合协调，以达到更好的发展效果，这是中国援外以前没有遇到，但今后需要积极考虑的一个新议题。
[1]王毅：坚持正确义利观 积极发挥负责任大国作用，人民网，2013年9月11日。
[2]详见商务部网站http://yws.mofcom.gov.cn/article/gzdongtai/201411/20141100803904.shtml。
[3]十三五规划建议中关于援助的规划：“扩大对外援助规模，完善对外援助方式，为发展中国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策等方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，加大人道主义援助力度。主动参与二○三○年可持续发展议程。”
[4]http://yws.mofcom.gov.cn/article/gzdongtai/201412/20141200825416.shtml。
此文为中国国际发展研究网络（CIDRN）成果之一，授权国际发展时报（IDT)刊发。本文仅代表作者个人观点，转载请注明作者和出处。
编辑|赵梦颖
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