《从新冠疫情管窥国际政治新旧时代转换》

《现代国际关系》

2020年第4期

《从新冠疫情管窥国际政治新旧时代转换》

牛新春

中国现代国际关系研究院

中东研究所所长

内容摘要

金融危机、民粹主义和新冠疫情三次危机暴露自由国际制度的内在缺陷，大国竞争动摇国际权力格局，后冷战时期的国际旧秩序风雨飘摇，国际新秩序难觅踪影。制度、权力和国家共同影响国际新秩序的走向，三大变量均有多种可能性，前景扑朔迷离。新旧秩序转换往往需要数十年时间，过渡期是最动荡、混乱的，重大事件能加速或测试秩序变化。新冠疫情就是这样的重大事件。

新冠疫情发生后，全球多国进入战时状态，社会管理、工业生产和医疗卫生等启动战时模式，这是第二次世界大战以来人类面临的最大危机，也是最大范围的战时动员。疫情不是第三次世界大战，但是第三次世界大战是一个隐喻，暗示着国际政治面临代际转换。第二次世界大战后的前45年是冷战时期，政治竞争、军事对抗是国际政治的主要内容；后30年是后冷战时期，和平与发展是国际政治的核心。西方意识形态为制度基础，美国实力为权力基础，“软”与“硬”实力互为表里，共同构成后冷战时代的国际秩序。目前，在内火攻心、外寒侵体的双重夹击下，国际旧秩序日薄西山，新秩序不见踪影，前途难卜。

新状况冲击旧制度

后冷战国际制度是冷战时期西方阵营制度的延续和扩展，以自由和市场为两大支柱的自由国际制度冷战后席卷全球，推动全球化、西方化和美国化，全球治理、国际合作和共同发展成为国际社会的主色调，地区冲突、恐怖主义和大国对抗是副色或点缀色。然而，2008年金融危机、2016年民粹主义和2020年新冠疫情接连冲击国际制度，“开放、自由、市场等同于和平与繁荣”这一核心观念遭遇前所未有的挑战。

金融危机突显全球经济体系的脆弱性，自由国际制度的经济基础受到挑战。1970年代以来，市场在经济中的作用被无限放大，“新自由主义”“华盛顿共识”“市场原教旨主义”等概念盛行。1990年西方在冷战对决中“大获全胜”后，自由主义如日中天。全球各国普遍削弱政府功能，加速私有化进程，推动自由贸易，激发市场活力，提高经济效率。然而，2008年金融危机暴露出自由主义的重大缺陷，市场需要监管，全球市场需要全球监管。美国“金融危机调查委员会”报告指出，认为“市场具有自我修复功能，金融企业能够自我管理”，这是最根本的错误。结果，市场未能自我修复，欧美政府都大规模干预经济。

更可怕的是，自由主义镶嵌在全球化中，市场主导着全球经济体系，亚当﹒斯密的“国富论”演变成“富全球论”，美国金融危机迅速演变成全球金融危机。当经济市场化、全球化的时候，政治仍然是民族的，经济管理还局限在国界线之内。危机期间，国家各自为政，甚至以邻为壑、落井下石。迄今，一些国家仍未摆脱危机的阴影，而下轮危机已在酝酿中。自由主义的全球化还在继续，全球政治碎片化反而在恶化，下一次危机只能更大、更难应对。

以特朗普当选为标志的民粹主义，暴露出全球经济收益的不均衡性，侵蚀自由国际制度的社会基础。自由主义强调最大程度的市场化、私有化和自由化，鼓吹小政府、大社会、个人责任，国内的强势经济利益集因此获利最丰，国际上拥有竞争优势的发达国家则坐享其成。因此自由主义与全球化结合，加速恶化国内、国际上的贫富差距。美国当前的财富集中程度是1920年代以来最高的，1%最有富有的家庭财富超过最穷80%家庭财富的总和。

在贫富差距恶化的同时，西方国家弱势群体文化上的不安全感加剧。伴随着全球化加速，少数族群文化、新移民文化和美国传统文化冲击着美国人的身份认同。早在2004年，塞缪尔﹒亨廷顿就提出“我们是谁”的问题。经济贫困和身份危机是西方民粹主义的根源，英国“脱欧”、特朗普当选美国总统、法国“黄马甲”运动都是表现形式。同时，发展中国家弱势群体担忧西方文化入侵，害怕西方经济剥削，反全球化、反美浪潮一浪高过一浪。

疫情反映出国际公共卫生体系的软弱无能，触及自由国际制度的安全基础。同其他行业一样，公共卫生产业也全球化了，国家必须依赖全球生产链、分配链和资金链。一方面，病毒借全球化迅速扩散，到达全球200多个国家和地区；另一方面，各国自扫门前雪，优先保障本国需求，全球医药市场霎时崩溃。国际抗疫前遇堵劫，后有追兵，处境非常危险。仅3月份，全球各国出台70项出口管制措施，每天都有新措施增加。80个国家颁布出口管制措施，近40个国家全面禁止出品相关物品。市场失灵，降低了产量，推高了价格，对于缺乏生产能力的穷国、小国更是灾难。以色列是个袖珍小国，没有完整生产链，一开始政府就命令“摩萨德”采取各种手段获取相关物资。保障人民安全是国家的首要政治责任，在最危急关头，国家成为公民最后的避难所。

全球融合为统一的、分工协作的大市场，经济发展成为国际政治的主题，这是后冷战时期国际关系的主要特征。世界大战的风险日益远去，对全球多数国家而言，经济发展和人民生活水平提高成为重中之重。过去几十年，国际政治理论的创新反映了这种变化，新自由主义是国际政治学的经济学转向，建构主义是社会学转向，国际政治学向经济学、社会学转型。承平日久，人们似乎已经忘记，国际政治作为一门学科，其研究领域是战争与和平，汉斯·摩根索的经典著作《国家间政治》副标题是“权力斗争与和平”。国际政治的逻辑前提是安全稀缺。安全像空气，当岁月静好时，安全不稀缺，不觉其珍贵。

金融危机、民粹主义和新冠疫情是一面面照妖镜，照出国际政治残酷的另一面。全球市场能提高经济效率，增加全球财富，但是不能解决经济、社会和人民安全问题。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·E·施蒂格利茨说，危机一来，市场就失灵，没有哪个国家会在战时求助于市场。

过去12年的三次危机充分显示，经济与安全脱节、全球治理与国家主权冲突是自由国际制度的根本缺陷。经济追求利润最大化，安全则是底线思维，两者有本质冲突。后冷战时期，全球总体态势是资本绑架政府，经济利益凌驾国家安全之上，政府服务于经济发展。资本获益，经济就能发展，国家安全就有保障，这是自由主义的基本逻辑。习近平总体国家安全观则深刻揭示，必须统筹发展和安全、外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，维护各领域国家安全。

全球化时代，自身安全与共同安全息息相关，有完善的全球治理，才能保障国家安全。但是，全球治理需要国家让渡主权，这是全球治理的困境。资本可以自由流动，但货币、财政政策属于国家主权。商品可以跨国交易，但公民身份属于国家主权。医药生产链是全球性的，但人民安全是国家责任。三次危机充分暴露自由国际制度缺乏全球治理的短板。

这个即将逝去的时代，是一个浪漫、乐观的时代，和平与发展是时代主题，人类会怀念它；这也是一个疯狂、野蛮的时代，贫富差距、金融危机、生态恶化、公共卫生灾难轮番出现，人类必须驯服、超越它，追求更加平衡的新时代。

大国竞争瓦解旧格局

西方能够主导后冷战时期的国际制度，除意识形态“软实力”外，还得益于美国强大硬实力的支持。过去30年，人们习惯用“单极世界”“一超多强”“美国治下的和平”等概念描述国际权力格局，显示出美国遥遥领先的实力地位。没有大国挑战美国实力、领导地位，是后冷战期时期国际秩序的又一特征，也是该秩序能平稳运行的前提。然而，近年来国际权力格局发生重大变化，国际秩序的基石动摇。疫情期间，大国竞争空前激烈，损害国际合作，破坏国际秩序。

第二次世界大战结束后，美国作为霸权国家，主导了联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等国际机构的建立。冷战期间，美国作为西方联盟的盟主，采取单边开放原则，以有容为大的态度，把欧洲、日本拉到自由国际制度中。冷战结束后，自由国际制度成为唯一选择，第三世界国家纷纷加入。因为没有任何国家有能力在意识形态、实力上挑战美国，美国对此完全持开放态度，甚至积极吸纳更多的国家加入，把中国融入制度也曾经是美国的目标。

然而，2008年金融危机后，在中美实力差距持续缩小，意识形态矛盾不断加深，西方自信心屡屡受挫的大背景下，美国精英的忧患意识、悲情战术与草根民粹的排外情绪，在特定的时间点意外媾合，建构出大国竞争骤然升级的场景。这其中既有事实成份，更有想象的虚幻，哪些是事实，哪些是想象已经不重要，想象同样能决定政策。中美关系在奥巴马第二任期出现恶化态势，特朗普上台后形成大国竞争趋势。

2018年初美国接连推出战略报告和防务报告，《国家安全战略》报告断言：中国、俄罗斯挑战美国实力、影响和利益，试图损害美国的安全和繁荣。《国防战略》报告认为：中国、俄罗斯对美国构成长期、战略性竞争，是美国面临的重大威胁。过去30年来，“中国威胁论”数度沉浮，最终演变成美国政策。大国竞争跃升到首要位置，是美国全球战略实质性重大转变。不仅如此，特朗普政府还否定美国对华政策的逻辑前提：“通过接触及将对手们纳入国际体系和全球贸易，能使他们变得温和、值得信赖”，这个假设前提多数情况下“最后被证明是失败的”。

过去3年，美国对华政策的言行表明，大国竞争不仅仅写文件上，而是全方位进入实操阶段。大国竞争不是直接军事对抗，而是长时期政治、经济、军事和国际影响力的争夺、消耗。种种迹象显示，美国全政府、全方位、全球性的对华竞争正在从鼓噪变成现实，很可能变成一个“自我实现的预言”。

贸易战是中美关系恶化的引爆点，也是引领双边关系一路下行的主线。2018年特朗普以“中国偷窃美国知识产权和商业秘密”为由，宣布对600亿美元中国商品加征关税，拉开贸易战序幕。此后，中美互征关税不断加码，2019年8月24日，美国宣布对3000亿美元中国货品的税率调至15%，2500亿货品关税调至30%，贸易战达到巅峰。2020年1月15日，中美签署第一阶段贸易协议，贸易战暂时休兵。中美建交41年来，贸易长期被称为双边关系的“压舱石”，现在竟然成为动荡源，可见中美关系沧海桑田之变。

同贸易战相伴而来的是科技战，科技战影响更大，具有更浓厚的“零和博弈”特征。2018年8月美国通过《出口管制改革法案》，14个领域列入出口管制，上百家中国企业列入“实体清单”，打开中美科技竞争阀门。美国政府试图阻碍中美在技术、数据、资金、市场、人才等方面自由流动，从而改变中美科技合作的基本逻辑。中美贸易战涉及每年约1万亿美元的双边商品和服务贸易额，科技战危及信息通讯安全，涉及全球每天约9万亿美元的金融交易。华为公司成为中美科技战的焦点，美国在全球范围内组织对华为的围堵，使5G从一个纯粹的技术竞争演变成安全、政治甚至全球大战略问题。

中美竞争从双边领域向全球扩散，显现出全球性大国竞争的迹象。2018年10月，特朗普签署《2018年善用投资促进发展法》，成立“美国国际发展金融公司”，取代“海外私人投资公司”，提供600亿美元的贷款、担保或保险，帮助美国公司在亚非拉同中国“一带一路”竞争。民主党参议员克里斯·库恩斯说，这太令我吃惊了，2015年从奥巴马时期我们就推动同样的法案，一直通不过，现在包装成针对中国的方案，立刻就过了。最近，美国国务院国际事务局设立“多边事务特使”，阻止中国在联合国扩大影响。2020年3月4日，美国成功阻止中国人担任世界知识产权组织秘书长，蓬佩奥说“美国从2月开始就密切关注这一选举”。

美国在涉及中国领土、主权等高度敏感的议题上频频出击，开打意识形态战，反映出美方并不特别担忧中美关系恶化。近两年，美国行政部门、国会在新疆、西藏、台湾、香港、南海等问题上动作不断。美国国务卿蓬佩奥多次公开挑战中国共产党的合法性，“我们仍然对恐怖主义高度警惕，我们仍然面临来自世界各地的威胁，但中国共产党是当今时代的最大威胁”，这完全回到了冷战时期意识形态竞争模式。2018年3月，特朗普指责中国搞“经济侵略”，1943年第二次世界大战期间美国曾用这个词形容纳粹德国的经济政策，此后美国政府再没用对其他国家使用过。同贸易战、技术战不同，这些涉及意识形态、领土、主权领域的斗争不会产生立竿见影的效果，但会极大破坏双方互信。

2020年1月中美第一阶段贸易协议签署后，双边关系有所缓和，疫情本应成为改善关系的机会。但是令人意外的是，中美关系却见证了建交以来的至暗时刻。在没有现实利益冲突的情况下，双方就病毒来源、防疫措施、援助等议题展开前所未有的激烈争论。从一开始，美国就从大国竞争的视角解读疫情，把疫情“政治化”的不仅仅是媒体、政客、网民，还包括非常严肃的国际政治学者。前助理国务卿坎贝尔在《外交》网站上文章“新冠重塑国际秩序”的副标题是“当美国踌躇时，中国设法掌握国际领导地位”。美国对外关系委员会中国问题专家米拉·瑞普·霍伯说，中国会以危机为契机，取代华盛顿的位置，根据自己的理念设置新的国际规则。即便主张中美在抗疫问题上合作的人，也承认大国竞争不可避免。基辛格含蓄地指出，全球范围内放弃使用正义对抗强权，将会瓦解西方意识形态，但是当前的首要任务是抗疫，遏制强权要放在未来做。美国90多知名学者呼吁特朗普政府同中国合作，“即使在冷战期间，美苏之间都能合作对抗天花。”疫情期间的中美关系说明，任何一件事情都可以被置于大国竞争的框架内解读。

中国作为全球最大的社会主义发展中国家，美国作为全球最大的资本主义发达国家，长期以来是既竞争又合作的关系。中美进入大国竞争时代，双边关系性质发生变化。首先，中美从“复合相互依赖”关系转变为战略竞争主导型关系。从前，没有一个因素能够主导中美关系全局，经济、军事、政治关系都在各自的轨道上发展，利益冲突被分门别类地通过正常渠道解决，即便不能解决也不会动辄触及整个关系的根基。现在，中美仍然既有合作又有冲突，但是所有问题都要放到战略竞争的框架中审视，双边关系出现单一主导性因素。其次，中美关系的敌对性质越来越明显。从前，尽管存在利益冲突，但双方追求“绝对收益”“非零和博弈”，不以损害对方核心利益为目标，竞争、冲突是为了维护自己利益。现在，中美都准备一定程度的“脱钩”，具有浓厚的“相对收益”“零和博弈”色彩。再次，美国全球战略的重心从建构自由国际制度转向中美大国竞争。过去75年美国一直相信，美国利益与自由国际制度的利益一致，把中国、俄罗斯等新兴国家纳入国际制度既符合全球利益，也符合美国利益。现在美国日益相信，中国既是自由国际制度的威胁，遏制中国成为美国全球战略的首要任务。

中美即使还没有迈入新冷战的门槛，也已经拉开了大国全面竞争的序幕。这是过去30年国际权力格局的最大变化，必将产生结构性重大影响。正如法国总统马克龙所说，18世纪以来我们已经习惯建立在西方霸权基础上的国际秩序，现在一切都变了。

旧秩序风雨飘摇

后冷战时期的国际秩序已经被内在缺陷、大国竞争冲击得摇摇欲坠，疫情使其进一步进入风雨飘摇之中。美国全球领导地位，国际机构的全球治理能力，是后冷战时期国际秩序的两块基石，基石不稳导致秩序混乱。

近十年来，美国内受金融危机、民粹主义、党派极化困扰，外遇大国崛起挑战，对领导、维护国际制度日益力不从心、心不在焉，反而带头蔑视、破坏自己曾经珍视的国际制度，推卸全球责任和义务。

美国全球战略收缩始于2008年金融危机之后，特朗普上台后速度加快。冷战结束后的第一个10年，是美国价值观扩张时期，美国利用短暂的单极时刻把西方制度推向全球。2001年“9·11”事件后的10年，美国进入军事扩张时期，打了两场大规模地区战争。奥巴马上台后，美国全球战略进入收缩期，被认为是继艾森豪威尔、尼克松之后美国第三位实施战略收缩的总统。特朗普则明确提出“美国优先”，认为美国维护国际制度得不偿失，逆转美国长期坚持的“开明的利己主义”，“美国优先”就是退回“狭隘的民族主义”。

特朗普上台以来，美国先后退出“跨太平洋伙伴关系”、巴黎气候协议、伊朗核协议等多边协议，当年正是美国领导创建了这些机制。美国还退出联合国人权委员会、联合国经济及社会理事会，停止资助联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处、联合国人口基金。2020年2月，在新冠疫情已经出现的情况下，特朗普仍然要求2021财年削减对外援助21%，对全球公共卫生的援助削减35%，约30亿美元，其中世界卫生组织的资助减少50%。疫情当前，特朗普还肆无忌惮破坏联合国世界卫生组织的信誉。当年美国一手缔造了联合国，剧情反转折射出美国政策变化之大。

在全球公共卫生事件中，美国曾经多次发挥领导作用，新冠疫情期间美国却秉持“美国优先”原则，没有发挥应有的全球领导者功能。2003年布什建立“预防艾滋病紧急项目”，帮助非洲抗击艾滋病；2014年奥巴马设立“抗击埃博拉项目”，美国对外医疗援助占到其外援的三分之一。然而，特朗普却在新冠疫情新闻发布会上说，我是美国总统，不是别国的总统，我们要关注这个国家，其他国家应该做他们的事。在疫情凶猛之际，美国削减对阿富汗、也门的援助，令人瞠目结舌。尽管特朗普宣布为抗疫提供2.74亿美元的国际援助，在2.2万亿美元救市资金中，也拿出15亿美元作为国际援助，但是没有出面领导、组织和协调国际合作，使美国国际形象严重受损。墨西哥对外关系委员会主席路易斯·卢比奥说：“过去学习美国是件自然而然的事情，现在没有国家认为美国能够解决问题。”3月31日，厄瓜多尔、埃塞俄比亚、德国、约旦、新加坡等五国的领导人联合倡议建立“全球抗疫联盟”，这是对美国未能承担国际领导责任的反讽。

美国对维护、领导国际制度意兴阑珊，目前还看不到能够替代美国的国家或国际组织。谁来维护全球制度，谁来领导全球化，成为一个紧迫问题。2020年初，慕尼黑安全会议的主题是“西方的缺失”，法国总统马克龙抛出北约“脑死亡”论述，反映出西方的焦虑。美国缺席、西方分裂、大国竞争，使得本已经负重前行的国际机制更加举步为艰。

联合国安理会作为最重要的全球治理机构，在抗击疫情问题上乏善可陈。由于美国与英法德、美欧与中俄、常任与非常任理事国之间矛盾同期恶化，安理会很难通过有实质意义的决议。在也门、利比亚、以色列、伊朗、俄罗斯、撒哈拉非洲、国际贸易、气候变化等一系列国际热点问题，美欧均存在严重分歧。2017年一位法国外交官说，美英法在联合国安理会的合作已经死亡。俄罗斯与美英法之间则形成系统性对抗，在大多数问题上不能形成共识。随着常任理事国内部裂痕加深，10个非常任理事国借机合纵连横，对抗常任理事国。

2003-2011年伊拉克战争期间，尽管主要大国之间有分歧，安理会仍通过38个决议案，内容涉及临时管理当局、过渡政府、石油换食品、反恐等重大问题。现在，面对叙利亚困境，2017年以来安理会只通过4个决议案，其中3个决议案是延长跨境援助，1个决议案为呼吁各方停火，均无实质意义。2016年以来，安理会没有通过关于伊朗问题的决议案。由于安理会常任理事国之间就病毒来源问题有严重分歧，安理会直到4月10日才召开首次视频会议。期间，安理会讨论过法国提案和突尼斯提案，想就疫情通过一个决议案，迄今未成功。截止2019年10月，193年联合国会员国只有129个交纳了会费，反映出国际社会对这个机构的漫不经心。

同世界贸易组织相比，安理会的命运还算好的，世贸组织面临崩溃边缘。2019年12月10日，美国拒绝任命世贸组织贸易争端上诉机构新法官，这个被称为“最高贸易法院”的机构停止运作，过去它每年要处理约230亿美元的贸易争端。由于美国与欧洲对立，发达国家与发展中国家分歧，过去20年世贸组织没有形成具有重大影响的新规则，使贸易管理规则远远落后于现实需要。2001年的“多哈回合谈判”是世贸组织成立以来第一轮多边谈判，迄今为止没有取得预期成果，成为世贸组织虚弱无力的首要原因。2017以来，美国绕过世贸组织，直接同全球最大的几个经济体打贸易战，是2019年全球经济增长速度降低0.8%的重要原因，进一步削弱了世贸组织的威信。美国甚至威胁退出世贸组织，使其彻底停止运作。疫情期间，涉及医疗产品的自由贸易几乎完全中断，在此关键时刻世贸组织似乎被人遗忘了。

2020年3月26日七国集团视频会议结束，因蓬佩奥坚持使用“武汉病毒”，导致会议公报流产。同日，二十国集团领导人召开视频会议，各国领导人宣读了本国声明，通过公报，承诺5万亿美元的经济刺激计划，但缺乏具体操作议程，没有提议世界银行、国际货币基金组织加大放贷额度，没有倡议延缓穷国债务偿付。

疫情爆发后，信息共享、旅行限制、医疗物资分配，金融稳定，都迫切需要全球治理。疫情是对全球治理的一次大考，令人失望的是，没有一个全球机构能够发挥有效作用。全球治理从来不是需求侧理论，需求并没有刺激供给。在全球治理缺席的背景下，许多国家自发组织物资互助。难能可贵的是，在国家、城市相互封锁的大环境，德国使用军用飞机接一些意大利、法国重症患者，让他们到德国医院接受治疗，这可能是此次国际危机中难得的一抹亮色。

36年前，美国学者罗伯特·基欧汉做出一个大胆判断：尽管美国作为一个霸权国家，主导建立了当代国际治理体系，但是美国霸权衰落之后，这个国际治理体系仍然会享有独立的生命力，不会随之而衰落。现在，检验这个理论的时刻到了。

新秩序未见端倪

国际秩序转型不可能一蹴而就，往往需要数十年时间，此轮转型的起点应回溯到2008年金融危机，疫情会加速转型进程。目前，国际制度格局内外交困，国际权力格局变幻莫测，国家作为国际社会的主要行为体，在实践中适应、塑造新秩序，三股力量交叉影响，前景难以把握。但是，基于过去十年国际秩序演变的态势，或许可以管窥未来趋势的一些迹象。

在制度层面上，自由国际制度必然会改变，全球化的节奏、方式也会变化，但最终向什么方向转型难以确定。自由国际制度流行30年后，全球化反啮西方、分裂西方，西方首先从内部反思、改造全球化。国际制度转型，可能会先从西方内部开始。金融危机推动西方各国加强金融监管，民粹主义迫使相关国家注重国内平衡，疫情期间各国启动战时机制，这些经历将永久性改变西方的国内政治。或迟或早，国内政治会向国际政治延伸，西方将依据国内政治形象重塑国际制度。当然，第三世界国家也深受自由国际制度之害，但是没有国际话语权，尚没有形成对全球化的反思浪潮。

30年来，绝大多数非西方国家都或深或浅地融入了国际制度，现在对其构成了巨大挑战。同西方最初的设想有落差，非西方国家进入国际制度后，并没有接纳西方经济制度，而是发展壮大自己的经济制度，于是在自由国际制度下出现两个经济体系。更重要的是，过去10年一些非西方国家的经济体量迅速增大，似有反客为主之嫌。欧洲人担忧“西方缺失”，既指西方越来越不像西方，也指全球的西方色彩越来越淡。

未来，要么旧制度改变新国家，要么新国家改造旧制度，要么新国家和旧制度相向而行，要么新国家与旧制度分家、另立门户，要么旧制度崩溃、全球陷入无制度状态。每一个场景都不能排除，但是旧制度必须改变，它装不下两种日益对立的政治、经济体制，可也不可能在缺乏内驱能力的情况下维持原样。如果三次危机的教训被吸取，可以肯定的是，全球化不会停止，但是自由主义可能与全球化脱钩，政府在全球化中的功能扩大，市场的空间相应缩小。在资本逐利本性、新技术扩张本能的驱动下，全球化势不可挡。后冷战时期，全球化是好的、是褒义词，全球化是历史大势，政府服从、服务于全球化。未来，受政府管理的全球化才是好的，全球化服从、服务于政府。这个政府可以是全球治理机构，也可以是民族国家政府，分别代表国际制度相反的发展方向。近年来民族主义有所回潮，大国竞争加剧，全球共识弱化，如果这种趋势不变，民族国家政府主导全球化的可能性更大。

自由国际制度消亡或被取代的可能性较小，削弱、改造、分裂、再生的可能性较大。从思想、制度源头看，西方始于文艺复兴、资产阶级革命时期，第二次世界大战后得到巩固，冷战后发扬光大，恐怕难以断定现在就是一个转折点。这是一个内容庞大、源远流长、不断革新的体系，不会轻易退出历史舞台。更何况，目前还看不到任何可以取代、挑战自由国际制度的替代品。“北约脑死亡”“西方衰落”“美国世纪终结”更多是警言，而非预言。早在一个世纪前，《西方衰落》一书就曾流行一时。

在权力层面上，中美实力对比将主导国际权力格局的演变方向。过去40年，中国快速崛起、美国没有衰落、其他大国影响下降，是国际权力格局的本质变化。1980-2020年期间，美国GDP占全球的比重从25%回到25%，同期欧盟从35%降到21%，日本从10%到6%，俄罗斯从3%到2%，中国则从2%上升到16%。可见，中国崛起并未意味着美国衰落，但是中美之间的实力差距缩小是不争的事实。未来10年仍是中美实力变化的关键期，能否重复历史还是个问号。过去100年，美国经历过12次衰退和一次大萧条，大约每隔10年就有一次经济衰退，每一次美国都能复苏。2010年以来美国经历了1850年以来最长的经济增长周期，如果历史经验可靠，未来10年美国可能陷入新的经济衰退期。中国经济40年来没有经历过明显衰退期，这是优势，也潜藏着风险。

第二次世界大战以来，伴随着美国经济周期起伏，每隔一段时期“美国衰落论”就会重出江湖，迄今尚未变成现实。那些曾被认为可能取代美国的对手：苏联、日本、欧盟，现在同美国的差距越来越大。只有中美竞争最持久、最有活力，未来如何演变，将是国际权力格局最大的变数。

在国家层面上，中美两国的政策选择对国际秩序具有重大影响。国际制度格局和权力格局影响中美的政策选择，同时两国也都在实践中学习，在交往中建构新的身份，反过来塑造国际秩序。过去10年，中美关系发重大变化，但是无论美国对华政策还是中国对美政策，都没有最后定型，未来仍有很大转换空间。在美国，尽管政、商、学各界对华敌意上升，但是在如何对付中国的问题上远远没有共识。自由国际主义者仍坚持，美国应协同西方盟友，强化自由国际体系，用制度遏制、改造中国。民粹主义者要求美国新秩序自由国际制度的领导权，同中国“脱钩”，回归孤立主义。新保守主义者鼓吹“新冷战”，把中国树成全球性对手，以此动员美国国内外力量，重振美国霸权雄心。中美之间的大国竞争史无前例，没有一种方案经受过实践检验，也没有一种方案能获得多数政治力量认可。最可能的情况是，各种工具混杂使用，在试错中不断调整。

就目前而言，中美的实力对比、利益冲突和合作空间，有多少是虚构的，有多少是事实，需要双方在交往、较量中测试，在危机中检验。疫情危机检测的结论是，中美关系仍然在持续恶化，尽管没有迈上不可逆转的轨道，但是机遇窗口越来越小，“斗而不破”的现状难以维持。未来，中美实力差距是否进一步缩小，中美意识形态对立是否扩大，两国国内政治生态如何变化，都会影响政策选择。

制度、权力、国家共同决定国际秩序，每个变量都有多种可能性，这些可能性相互影响，产生更庞大的可能性。多年来，出于对美国单极世界的反抗，人们渴望多极世界，但很难预测多极就一定比单极更稳定、有序。可以肯定的是，从单极向多极的过渡时期是动荡、混乱的。过渡期间，崛起大国和现存大国都比较忧虑、恐慌，崛起大国恐慌被遏制，现存大国恐慌被取代。疫情期间，中美博弈空前激烈，动荡迹象初现。基辛格说，疫情结束后一些国家制度将被认为是失败的，这种观点是否客观并不重要，重要的是世界再也回不到从前了。

本文原载于《现代国际关系》2020年第4期的疫情与国际形势栏目。现代院微信公众号现推出此文（无注释版，文章内容及文字均以正式出版期刊为准），以飨读者。