论文精粹‖杨良初等：对美国公共养老金制度安排和变迁的思考

对美国公共养老金制度安排和变迁的思考

杨良初  孟 艳

内容提要：作为养老保险体系最基础的环节，公共养老金计划非常重要。美国公共养老金的制度设计是围绕减少老年贫困而展开的，目标清晰，就是为了保障老年人的基本生活需要。为适应经济社会环境、人口结构以及信托基金累积余额的变化，美国联邦政府对公共养老金的覆盖面、保障内容、收费标准、领取年龄等内容不断进行适应性调整，以维持其可持续运转。美国公共养老金制度与财政及税务部门具有非常密切的关系，但公共养老金要实现资金收支的自我平衡，财政并不会向该制度划拨款项，也不承担养老金给付的兜底责任。

关键词：公共养老金 老年贫困 财政 人口老龄化

美国公共养老金制度及其在养老保障体系中的作用

目前，美国已经构建了较为完整的三支柱的养老保障体系，即联邦政府强制性的公共养老金计划、政府及雇主职业养老金计划、个人储蓄养老计划及商业保险计划。其中，由联邦政府强制设置的公共养老金计划作为美国养老保障体系的第一支柱，构成了整个养老保障体系的重要基础。

美国公共养老金计划由1935年美国《社会保障法案（SocialSecurity Act）确定，公共养老金计划也成为美国社会保障制度的一部分。美国《联邦保险贡献法》（Federal Insurance Contributions Act）强制要求雇员参加公共养老金计划，联邦税务局每月征收社会保障工薪（Payroll Taxes），雇主和雇员各承担一半。目前，美国工薪税的总水平为雇员工资总额的15.3%，雇主和雇员各自缴纳7.65%。其中的12.4%纳入老年、遗属和伤残保险计划，就是通常意义上的公共养老金计划，雇主和雇员各自缴纳6.2%；剩余2.9%为联邦医疗保险的老年住院保险和补充医疗保险部分，雇主和雇员各自缴纳1.45%。1954年开始，美国允许自雇人员也参与公共养老保险计划，但需要自己缴纳工薪税。

目前，美国公共养老金领取的基本条件有两个：一是年龄需达到一定的要求才可以领取养老金；二是企业和个人的缴费记录要超过40个有效参保季，或者说要累计缴费超过10年。

对于领取年龄，美国目前正处于提高领取养老金年龄的过程中，领取的年龄标准有些复杂。简而言之，在提高养老金领取年龄之前，美国法律规定是65岁以上老年人可以领取全额养老金，62岁可以选择提前领取养老金，但只能领取全额养老金的80%。在提高养老金领取年龄完成之后（2022年），67岁以上老年人才可以领取全额养老金，62岁仍然可以选择提前领取养老金，但只能领取全额养老金的70%。另外，为了鼓励参保者推迟领取养老金，对于达到领取全额养老金年龄还选择延后领取的参保者，每延迟领取养老金一定的时期，其养老金领取基数会提升一定的百分点，对参保者的激励最高到70岁，此时，参保者能够领取的养老金最高可以提升到应领取全额养老金的130%。

美国强制性的公共养老金计划作为三支柱养老保障体系的基础，很好地实现了制度设计的初衷，被称为美国养老保障体系的“精神支柱”。目前公共养老金计划已覆盖到美国全部人口的95%左右，考虑到该制度对自雇者的自愿参与要求，剩余的未覆盖人口基本上属于不愿意参保的自雇者。而公共养老金计划虽然替代率较低，但其给付金额也能够满足老年人口最基本的生活需求。

美国公共养老金制度与财政的关系

美国公共养老金制度与财政及税务部门具有非常密切的关系，例如，美国公共养老金计划的收支预算并入联邦政府预算；公共养老金的征收以工薪税的方式由联邦税务部门征收；公共养老金收缴的资金直接存入财政部设立并负责管理的相关信托基金账户；公共养老金的发放由财政部的国库部门直接发放；公共养老金的投资也只能投资到财政部发行的特别国债等等。

但美国公共养老金制度在资金运行上又是与财政资金截然分开的，公共养老金计划的资金供求要实现自我平衡，支出要与收入相匹配，财政并不会向该制度划拨款项，也不承担养老金给付的兜底责任。与此相对应，公共养老金计划运转过程中发生的所有费用，包括税务部门代征工薪税的费用、财政部门管理信托资金账户的费用以及联邦社会保障管理署发生的与公共养老金计划管理相关的所有费用，都要纳入公共养老金预算，由相应信托基金资产支付。

当然，由于老年人社会保障问题也是联邦政府的责任，虽然公共养老金制度起到了最重要的保证老年人基本生活需要的作用，但它不是万能的，联邦政府还需要在其他方面承担相应的责任，比如为保障低收入老年人生活的附加保障收入计划、对老年和残障健康保险计划的补贴资金和联邦政府对各州的医疗援助计划等，这些计划都是公共养老金计划的补充，同时也是由公共养老金计划相应部分的管理机构负责实施的，但这些制度安排实际上是联邦政府承担老年人社会福利救助的责任，资金也是来自联邦政府的财政预算，尽管与公共养老金计划关系密切，但并非是养老保险制度的范畴。

美国公共养老金制度的经验与启示

从美国公共养老金计划的情况来看，作为一个成熟的养老保险制度最基础的环节，公共养老金计划是非常重要的。因此，在构建和完善公共养老金计划的过程中，需要仔细考量各种因素，尽可能在事前就将制度未来面临的问题讨论清楚。一般而言，公共养老金计划的相关要素设计需要注意以下几方面的内容：

（一）公共养老金的主要目的是满足老年人基本生活需要，免于老年贫困

作为政府强制性推行的公共养老金计划，其缴费水平不可能太高，否则会影响整个国家经济运行的效率，与此相对应的是，公共养老金的给付水平也不能太高，一般都只能够满足老年人的基本生活需要。因此，不能寄希望于公共养老金计划的给付能够完全满足计划参与者的老年生活的需要。

（二）公共养老金计划的覆盖面要尽可能广泛

公共养老金计划需要尽可能扩大覆盖面，甚至力求覆盖到国家的全体劳动者，这样的话，当参保者年老时，都能够从公共养老金计划中获得养老金给付，从而最大限度地减少老年贫困；同时，更多的人加入到公共养老金计划，为计划供款，可以降低计划参与者的抚养比，提升公共养老金计划的可持续性。

（三）公共养老金计划要实现自我平衡，不能依靠政府补贴

公共养老金计划是整个社会养老保险体系的一部分，所以，在制度设计之初，就要仔细考虑计划的缴费和给付情况，实现公共养老金计划资金供求的平衡，而不能事先留下缺口，寄希望于财政补贴。否则，政府推行的就不是养老保险计划，而是一个社会救助计划或者社会福利计划。另外，为了尽可能实现公共养老金计划的中长期收支平衡，政府一般也需要根据经济和社会的实际情况，对公共养老金计划的缴费率、给付水平和领取养老金年龄等制度变量进行及时调整。

（四）以公共养老金计划为基础，建立多支柱的养老保险体系，适应各层次居民的养老需求

世界银行对养老金制度进行了长期研究，提出要建立多支柱的养老保险体系。其中，公共养老金计划是多支柱养老保险体系最重要的组成部分，由于公共养老金计划的给付水平都相对有限，工资替代水平不高，因此，为了满足中高收入人群的养老需要，在公共养老金计划之外，政府还需要构建其他形式的养老保险，政府一般并不直接为这些计划提供担保和资金支持，但会通过税收优惠措施吸引相关企业和个人加入到这些养老保险计划之中，为老年生活做更多的储备。

作者单位

杨良初  孟 艳：中国财政科学研究院

全文刊发《财政科学》第7期

策划：邢    丽

采编：何利辉  张驰（实习）