论文精粹 ‖马婉宁等：支持第三层次商业养老保险体系发展的政策建议
支持第三层次商业养老保险体系发展的政策建议
马婉宁 耿 瑶 周娇娇 赵 琦 宋彩霞 周 晓
内容提要：我国的人口老龄化进程不断加快，但养老保障体系仍然不健全。在这样的背景下，我国应该鼓励发展商业养老保险，发挥第三层次商业养老保险体系的支持作用。而我国目前第三层次的规模水平很低，包括第三层次占GDP的比重相对来说很低，养老保险密度和深度也不够高，替代率远远不足。本文着重梳理了第三层次商业养老保险的现状，分析了发展中存在的问题，从法律制度、财税政策支持、行业监管、商业养老保险自身以及同步推进多层次养老保险体系建设等不同层面提出了相应的政策建议。
关键词：第三层次商业养老保险 税延养老保险 多层次养老保险体系
研究背景
在世界人口结构老龄化和公共养老金支付扩张的背景下，多层次养老保险的构建和可持续发展是国际养老保险制度改革的主要特点和趋势。作为世界第二大经济体，中国经济发展迅速，养老保障体系也处于转型升级的过程中。第一层次的基本养老保险制度已成为世界上覆盖人数最多的社会养老保险制度；第二层次的企业年金和职业年金也处于不断发展和完善过程中；第三层次商业养老保险体系还处在初步发展阶段。但是三层次养老保险体系之间发展存在着明显的失衡，即第一层次发展迅速，承担了几乎所有的养老责任，而第二层次和第三层次发展缓慢，尤其是第三层次规模很小，几乎起不到对多层次养老保险体系的支持作用。
当前，随着中国人口老龄化的加剧，以及我国经济进入新常态后，经济增长开始放缓，财政供给的增长能力将趋于下降，而民生对财政支出的需求又呈现增多趋势，单纯依靠政府养老已经不切实际。为了满足人民日益增长的需要，构建与我国现阶段经济发展相适应的多层次养老体系，是当前养老保障制度发展的重要内容。
财政部、国家税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、证监会于2018年4月联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），自2018年5月1日起在上海、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试行税延养老保险，期限暂定一年。这预示着第三层次商业养老保险体系逐步出现破冰，我国已经开始建立相对完整的养老保险体系框架。但这只是税延养老保险的初步尝试，未来的大力发展仍然面临很多需要解决的问题。商业养老保险作为第三层次的重要发展内容，对缓解政府财政压力和满足多元化、更高层次的养老金需求意义重大。因此，本文旨在梳理我国目前第三层次商业养老保险体系的发展现状，并分析其中存在的问题，从多层面给出解决对策。
政策建议
（一）完善相关法律，从制度上予以保证
我国商业养老保险刚刚起步，距离真正实现立法管理还有一定距离，但法治管理仍是我们努力的方向。根据《个人所得税法实施条例》（国务院令第600号）第二十五条的规定，可以看出个税抵扣的范围不包含私人购买商业养老保险，因此税延养老保险政策同我国现行的分类所得税制有冲突。我国个税征收方法与大多数发达国家不同，后者完全自行报税，而我国则采取了源泉扣税与自行报税相结合的方法。由此可见，完全仿照国际上在个人养老保险范畴内的相对完善的税收优惠政策有一定的困难。因此我国应为税延型养老保险拟订一系列特有的配套制度，踊跃参与税延型养老保险不仅有利于个人福利和整体社会福利的提升，而且也对国家稳定发展有着积极作用。
（二）加大财税政策支持力度
1.完善企业所得税优惠政策
首先，针对不同险种可以实施差异化的税收优惠。一方面可以按照各类保险产品需求弹性来制定相对应的税收政策，这样可以调节保险产品的市场结构，扩大养老保险产品覆盖面；另一方面针对农村和特殊人群的险种可以更加优惠，从而引导社会保障性产品的发展，让养老保险惠及到更多人。
其次，通过政策鼓励以及税收手段来引导中小型保险公司的发展。一方面，可以借鉴发达国家对寿险公司实行差别税率的经验，在25%法定税率的基础上，采取超额累进税率，根据企业规模的不同，采用不同档的所得税税率来扶持小型保险公司的发展；另一方面，可以免征中小型保险公司或新设立的寿险公司一定期间的增值税或企业所得税，或者在税前扣除项目的基础上，给予中小型保险企业加计扣除。
最后，对于西部等欠发达地区的保险业，政府要加大扶持力度。西部地区保险业发展相对滞后，基础比较薄弱。针对西部等欠发达地区的保险企业提供一定的税收优惠，不仅有助于提升该地区保险公司的运营效率，而且还有助于鼓励和吸引外资保险公司进入，进一步提高该地区保险市场的竞争力。如此一来，一是可以通过保险机构与政府的合作，大力宣传和普及商业养老保险，提高发展我国第三层次商业养老保险体系的积极性，为创造更好的保险行业环境提供条件；二是保险行业的利好环境可以吸引各类投资者对保险业进行投资，税收优惠后的财政收入减少可以通过保险行业的发展进行弥补。
2.完善个人所得税税收优惠政策
以试点情况来看，免税额度太低、覆盖面过窄，使得商业养老保险相对于其他投资不具有足够的吸引力，起不到较大的促进作用。因此，我国应该创新税收激励的形式，不仅要考虑采用“税延型”EET模式，也要尝试构建“免税型”TEE模式，即购买时缴税，投资和领取环节均不缴税。TEE模式具有很好的便捷性、可及性和透明性，领取养老金时免征个税更符合中国敬老的文化传统。因此，增加TEE模式的税收优惠将有助于形成一揽子税收优惠政策，从而吸引更多人参与购买商业养老保险产品，扩大覆盖面，惠及多层次人群，进而从多方面推动第三层次商业养老保险体系的发展。
（三）加强行业监管，营造良好的商业养老保险参与环境
通过加强监管，提高保险行业透明度，降低保险产品风险水平，规范行业自身发展，营造公平的社会环境，有利于坚定消费者信心，有助于促进公众对商业养老保险的购买以及促使保险机构更好地为公众提供相应保险服务。
政府部门要重视对保险业的监管，加强商业养老保险监管体系建设，坚持原则，严格执法监督，使商业保险更快更好地参与养老保险，努力确保公平有序的市场环境。税收优惠措施在发挥其鼓励支持作用的同时，也很有可能被滥用乱用，有必要制订相应的配套措施，防止人们借机避税，减少财政收入。政府应加大监管的强度，各地的保险管理机构应结合当地实情严格检查，对违规的活动果断打击或取缔；严格规定个人在投保未到期之前退出账户需要缴齐应纳个人所得税。
此外，保险机构自身要增强其参与养老保险过程中的风险防范能力，使商业保险参与养老保险能够有一个良好的发展环境，并在应对赔偿服务时积极理赔，增强自身信誉度，提高居民参与商业养老保险的获得感。同时，政府部门应该利用各种宣传渠道，广泛宣传参与养老保险对社会成员以及保险公司的益处，让消费者更加深入地了解养老过程中面临的风险、商业养老保险的功能和税优政策，明确自身应负的养老责任，从而让更多的保险公司以及社会成员主动地参与其中，进而促进养老保险的稳定发展。
（四）完善商业养老保险产品结构，加大覆盖面
在相关部门的监管下，保险公司既要保障保险产品的合规性与稳健性，也要进一步完善商业养老保险产品结构、丰富产品类型，满足公众的差异化需求，提高商业养老保险投保率。
一方面，保险机构可以针对不同群体对于养老保险的需求进行充分调查研究，有针对性地设计养老保险产品，甚至在一定范围内实现“私人订制”。对于独生子女家庭，无子女家庭，“空巢”家庭等特殊群体，保险公司要有社会责任意识，探索和制定涵盖综合养老保障计划，满足这些人群的养老保险产品和服务需求。 虽然商业保险采取市场化运作模式，但也要注重履行企业的社会责任，不仅要针对普通大众，还要充分发挥其专业优势，针对特殊群体和特殊家庭的需求，进一步开发和设计有针对性的保险产品，增加各类人群的获得感。
另一方面，在产品设计上，可以将个人商业养老保险的投保单位扩大至家庭，基于政府提供的税收优惠，家庭作为商业保险投保者，其投保商业保险的额度可以作为支出在缴纳个人所得税之前减除，这样，家庭投保者会有更多的动力把投保商业养老保险的费用支出作为家庭支出的必要部分。
此外，保险公司应建立健全人才培养和选拔机制，吸引优秀人才加入保险业，加强对员工保险知识和精算技术的培训，弥补技术短板。保险公司应注重提升客户服务品质，以此来提高客户对保险行业的印象分，增强信任感，扩大客户群。
（五）同步推进多层次养老保险体系建设
相对第二、三层次来说，我国的第一层次基本养老保险体系发展历程更久，体系建设更为完整，为其他两个层次的发展奠定了较稳固的基础，但由于后两个层次的缺位，财政资金在第一层次呈现出“不堪重负”的问题。在我国，第二层次的发展同第三层次一样，发展缓慢，税收优惠不足，缺乏吸引力。因此，我国需要同步推进多层次养老保险体系的建设，通过第二、三层次的配套发展来缓解第一层次的压力，转变公众参保理念，公司与个人同步发力，共同开辟养老市场，均衡发展，更好地发挥市场对养老的支持作用。
中国财政科学研究院研究生院
全文刊发《财政科学》第10期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 周广帅（实习）