论文精粹 ‖马洪范等：财政扶贫四十年的发展道路与历史经验
财政扶贫四十年的发展道路与历史经验
马洪范 张文庭
内容提要：改革开放四十年，我国扶贫事业经历了制度性变革、开发式扶贫、精准扶贫和精准脱贫等三个重要发展阶段，取得了举世公认的成就。财政在国家扶贫事业中发挥了重大作用，开创了财政专项扶贫、定点扶贫和行业扶贫、东西对口扶贫协作、财政引导社会各方参与扶贫等四大扶贫模式，积累了宝贵的历史经验，为全球扶贫减贫提供了中国方案，做出了中国贡献。
关键词：开发式扶贫 精准扶贫 精准脱贫 财政扶贫
财政扶贫四十年的发展道路
新中国成立后，我国迅速动员一切可能的经济资源，确保工业，尤其是重工业的优先发展。加之户籍制度限制，农村经济发展相对滞后，带来了农民生活水平低下和农民的普遍贫困。以1978年的贫困标准衡量，当时全国贫困人口为2.5亿人，中国面临着严峻的贫困形势。
（一）农村的制度性变革
1979年9月召开的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，第一次明确提出中国存在较大规模贫困人口。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，把反贫困列为国家的重要任务，由此制度性变革及政策调整带来的农村扶贫减贫效果极其显著，贫困人口大幅度减少，贫困状况也得到很大改善。
据统计，从 1978年到 1985 年，农村社会总产值从2037.5亿元猛增到6340亿元，年增长率达15.25%；截至1985年，粮食总产量为37911万吨，与1978年相比增长了 24.39%；人均占有的粮食、棉花、油料、肉类产量分别增长14%、74%、176%和 87.8%；农村居民人均可支配收入从1978年的134元增加到1985年的397.6元；农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，贫困发生率从30.7%降低到14.8%（以1978年的农村贫困标准来衡量）。
尽管1978年开始的农村改革带来非常大的边际效益，但随着改革的逐步推进，经济增长对减少贫困的边际效益也开始递减，经济增长的“涓滴效应”变得不再突出，主要通过经济增长辅之以少量反贫困政策的方式已难以有效地缓解贫困。究其原因，是很多农村地区由于受到自然条件、地理位置和基础设施等诸多因素的限制，并不能直接受益于农村经济改革。此外，在贫困人口大幅减少之后，有许多地区出现了人口返贫现象，根据国家统计局公布的数据，1986年的贫困人口较之1985年增加了600万，客观上需要转变和优化扶贫方式。
（二）开发式扶贫
1984年，我国经济体制改革的中心从农村转向城市，在推进工业化和城镇化的过程中，国家经济实现了长期高速发展，为扶贫减贫创造了前所未有的良好机遇。针对农村从制度约束型贫困向区域性条件约束型及农户能力约束型贫困转变的特点，从1986年开始启动了历史上规模最大的农村专项反贫困计划。此计划的目的是采取特殊的政策和措施，促进贫困人口和贫困地区自我发展能力的提高和推动区域经济发展，从而稳定、减缓和消除贫困。
1986年5月16日，国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年12月28日改称“国务院扶贫开发领导小组”）正式成立。从此，农村扶贫工作开始进入有组织、有计划的开发式扶贫阶段，确立开发式扶贫方针，制定专门优惠政策，安排专项扶贫资金，核定贫困县，目标瞄准特定地区和人群。省、自治区、直辖市和市（地）、县级政府也成立了相应的组织机构。
从1986年到1994年，我国农村贫困人口从1.31亿人减少到了7000万人，平均每年减少762.5万人，贫困发生率也由15.5%降至7.7%（以1978年的贫困标准来衡量）。但新的贫困问题仍在不断产生，原先较贫困地区（如革命老区、少数民族聚居区）的贫困问题解决得较为缓慢。1994年4月15日，国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划》，并将其作为今后7年全国扶贫开发工作的纲领，制定国家级贫困县的新标准，加强扶贫的社会动员，落实扶贫目标责任制，逐步调整扶贫对象。据统计，从1994到2000年，中国的贫困人口从7000万人减少到了3209万人，贫困发生率也从7.7%降低到了3.5%（以1978年的贫困标准来衡量）。贫困地区的基础设施条件得到较大改善，2000年全国贫困县通电村、通电话村、通邮村、通公路村和能饮用安全饮水村所占比重分别达到95.4%、72.2%、75.6%、91.9%和73.4%，均比1993年时有了比较明显的改善。贫困地区的教育、医疗和文化服务业得到了改善。到2000年底，贫困县内89%的行政村有小学，26%的村开办了幼儿园，93%的行政村有医务室或乡村医生，较1993年有了明显改观。
“九五”期间，我国采取扩大内需、调整结构和深化改革等一系列政策，促进了宏观经济和农村经济继续保持稳定增长态势，但也出现了农产品供过于求，导致价格大幅回落所致农民收入增幅下降，一些地区出现返贫现象，给脱贫减贫增加了难度。2001年6月，国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，明确指出今后十年扶贫开发的主要任务。2001年9月，我国把参与式村级扶贫规划作为推动“整村推进”工作的主要理念和方法，扶贫资源倾向于到村到户。2007年在全国范围建立农村最低生活保障制度，为农村贫困人口提供了必要生活保障，建立了一道防护网。2008年，将扶贫标准从年人均纯收入895元提高到1196元，使得可享受扶贫政策优惠的扶贫对象增加了3000万人。
2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》（以下简称“纲要（2011-2020）”），调整扶贫目标，将连片特困地区作为扶贫开发的主战场，确定了680个连片特困地区县，2011年将按2010年价格的扶贫标准从原来的1274元提高到2300元，提高了80.5%，可以享受农村扶贫政策的贫困人口增加了1亿人。纲要（2011-2020年）第一次明确提出将行业扶贫、专业扶贫与社会扶贫一起，列为中国农村扶贫的三个基本方式，构筑新的综合扶贫的大格局。至此，我国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，但贫困人口的分布变得更加零散，呈现出区域性、点、片、线分布的特点，剩下的贫困人口都是扶贫的硬骨头，农村扶贫开始进入攻坚阶段。
（三）精准扶贫与精准脱贫
党的十八大提出全面建成小康社会，使经济社会发展和改革的成果真正惠及十几亿人口。贫困人口如期脱贫，是我国全面建成小康社会的重要标志。“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫”。过去通过大规模开发式扶贫，让7亿多农村贫困人口摆脱了贫困，但仍然存在着具体贫困人数不清晰、针对性不强、扶贫资金指向性不足等问题。为了进一步推进扶贫工作，让扶贫资金真正惠及贫困人口，需要对现有的扶贫体制机制进行修补和完善。
2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的理念。2015年 11 月，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出把精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发工作基本方略，将扶贫目标调整为“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，实施精准扶贫和精准脱贫战略（包括“六个精准”“五个一批”和解决“四个问题”），加快贫困地区交通、水利、电力建设，加大“互联网+”扶贫力度，加快农村危房改造和人居环境整治，重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚，建立脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核等六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。
精准扶贫是与粗放扶贫相对的一种新方式，是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫改变和创新了扶贫方式，而且在治理结构与资源的整合、配置、使用、监督和考核等多个方面带来了革命性的变化。精准扶贫的工作重点在于精准识别，开展建档立卡、精准帮扶、有效监督和规范贫困退出机制。
从2013年至2016年四年间，农村贫困人口从9899万人减少到4335万人，累计脱贫 5564 万人，每年农村贫困人口减少都超过 1000 万人；贫困发生率从 2012年底的 10.2% 下降到 2016 年底的 4.5%，年均下降1.4个百分点。截至2016年，贫困地区农村居民人均收入连续保持两位数增长，年均实际增长10.7%；居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户占到57.1%；使用管道供水的农户达67.4%；自然村通电接近全覆盖；通电话比重达到98.2%；道路硬化达到77.9%；在自然村上幼儿园和上小学便利的农户分别达到79.7%、84.9%；自然村有卫生站的比例提高至91.4%。此外，这一时期还完成了全部扶贫对象的建档立卡，初步建立覆盖全部贫困县、贫困村和扶贫对象的扶贫开发信息管理系统，建立扶贫绩效和脱贫考核机制，为保证精准扶贫、精准脱贫考核的严肃性和公正性提供了制度基础。
财政扶贫四十年的基本模式与历史经验
改革开放40年来，财政在我国扶贫事业中发挥了巨大的作用，开创了财政专项扶贫、定点扶贫和行业扶贫、东西对口扶贫协作、财政引导社会各方参与扶贫等四大扶贫模式，积累了宝贵的历史经验。
（一）财政专项扶贫
财政扶贫资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业而设立的财政专项资金，包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金等。
从改革开放到1984年中央发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》真正意义上将反贫困作为国家的重要任务，这一时期中央财政累计安排扶贫资金29.8亿元，年均增长11.76%。但迫于国家经济发展刚开始起步，国家财政力量有限，财政对于扶贫的帮助主要还是在支持农业发展、补贴农产品价格和减免部分贫困地区农业税费等方面，而直接的资金支持力度并不大，并且缺乏明确的制度安排。从1984年开始，国家财政的专项扶贫项目开始增加，扶贫资金的数量也开始增加。1985—1993年，中央财政累计安排扶贫资金201.27亿元，年均增长16.91%；1994—2000年，中央财政累计安排财政扶贫资金约531.81亿元，年均增长9.81%；2001年到2012年，财政专项扶贫资金的投入呈现出逐步增加的趋势。
党的十八大以来，2013—2017年扶贫资金增长率分别为18.7%、9.99%、43.4%和30.3%，4年间年均增长率为25.6%，大大超过以往的平均增长速度。在扶贫资金监管上，2017年发布的《中央财政专项扶贫资金管理办法》首次提出要“创新监管方式，探索建立协同监管机制，逐步实现监管口径和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互认机制，提高监管效率”，符合精准扶贫的理念。下一步，应该继续推进制度改革，完善法律，落实责任，结合精准扶贫的战略核心，建立项目管理评价和奖惩机制，实现精准监管，保证扶贫资金高效运作与使用，努力实现2020年现行贫困标准下农村贫困人口全部脱贫及全面建成小康社会的奋斗目标。
（二）定点扶贫和行业扶贫
定点扶贫和行业扶贫是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分。30多年来，我国利用各部门、各行业在人力、物力、财力方面的优势和掌握的资源，提高了贫困地区的公共教育文化、公共卫生健康、公共培训等公共消费能力，缩小公共消费差距，增强贫困人口的能力发展，提升整个社会的平等性和均衡度。
定点扶贫始于1986年，当时仅有10个中央国家机关部门参与，定点扶贫单位通过选派干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、引资扶贫、生态建设扶贫、救灾送温暖等形式帮扶贫困县。截至目前，参与定点扶贫的中央单位已达到320个，帮扶贫困县592个，实现了扶贫资源和贫困县两个全覆盖。其中，中央国家机关工委负责牵头联系的89个中央国家机关部门和单位全部参加了定点扶贫工作，定点帮扶173个贫困县。据统计，2012年至2016年，中央国家机关累计向定点扶贫县协调和投入帮扶资金、物资约67亿元，助力定点扶贫县脱贫攻坚。
行业扶贫始于20世纪80年代，成熟于进入21世纪之后。党的十六大提出“以工促农、以城带乡”方针，各行业部门利用本部门支配的相关资金向贫困地区或扶贫对象群体的倾斜进一步增加。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》明确各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务，进一步提高了贫困地区的公共消费能力。具体包括：一是基础设施建设扶贫，二是教育文化扶贫，三是能源和生态环境建设扶贫，四是公共卫生扶贫，五是科技扶贫，六是社会保障扶贫。各行业部门从不同的方面，努力改善相关领域的条件，极大地促进了贫困地区的经济发展和社会进步，实现了扶贫和脱贫的目标。
（三）东西对口扶贫协作
东西对口扶贫协作源于改革开放初期党和国家动员发达地区对口支援少数民族地区加快发展的政策。在早期，经济较发达地区主要是以道义的方式向少数民族和贫困地区输送必要的救助资金和生活物资，缓解这些地区的贫困现象。20世纪80年代中期，转向以经济协作为主的开发式扶贫。据统计，截至1990年底，仅上海与云南、宁夏、新疆、西藏，江苏与广西、新疆共完成对口支援的项目就已高达17900多个，为贫困地区培训各种人才共计20850人。国家组织9省市援助西藏43项工程也都如期完成。
1996年发布的《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告的通知》确定由北京市与内蒙古自治区，天津市与甘肃省，上海市与云南省，广东省与广西壮族自治区，江苏省与陕西省，浙江省与四川省，山东省与新疆维吾尔自治区，辽宁省与青海省，福建省与宁夏回族自治区，大连、青岛、深圳、宁波市与贵州省，开展扶贫协作。通过东西扶贫协作，帮助贫困地区培训和引进人才，引进技术和资金，传递信息，沟通商品流通渠道，促进物资交流，开展经济技术合作、劳务合作，发动社会力量参与到扶贫事业中来，逐渐形成了9省（市）、5个计划单列市和4个大城市对口帮扶西部10个省（区、市）的工作格局。据统计，20年来东部省市向西部10个省（区、市）提供财政援助资金132.7亿元，动员社会力量捐助款物27.6亿元，引导企业实际投资1.5万亿元；东部省市共帮助西部贫困地区援建学校7325所，卫生院（所）1690个，资助贫困学生42.6万名，帮助修建农村公路2.15万公里。
（四）财政引导社会各方参与扶贫
除上述财政直接参与的扶贫方式外，通过引导社会组织、企业、个人参与扶贫，也发挥了重要的引领和支撑作用。
一是财政引导社会组织扶贫。社会组织扶贫经历了以为政府扶贫筹集资源为主要任务的起步阶段（1978-1993年）、以独立实施项目为主要特征的探索阶段（1994-2004年）、以多元主体合作（政府与社会组织、国内与国外社会组织以及各类社会组织之间）为主要特征的创新阶段（2005-2011年）、以制度构建为主要特征的成熟阶段（2012年至今），涌现出中国扶贫基金会、中华慈善总会等扶贫类社会组织以及“希望工程”“母亲水窖”“安康计划”等社会组织发起的扶贫项目。党的十八大以来，政府购买社会组织扶贫服务得到了大力支持，2015年11月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫”。社会组织扶贫资源进一步向贫困地区、贫困人口汇聚，在承担公共服务、提供智力支持、实施帮扶项目、协助科学决策等方面主动作为，在扶贫减贫中发挥了重要作用。
二是财政引导企业扶贫。为了鼓励企业参与扶贫，《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例规定企业捐赠税前扣除比例为年度利润总额的12%，企业有慈善捐赠行为时，根据捐赠行为、捐赠时限以及捐赠对象的不同，可以享受企业所得税法规定的企业所得税税前部分或全额扣除的税收优惠待遇。企业扶贫既包括民营和外资企业参与扶贫，也包括国有企业在规定的定点扶贫任务外主动承担的扶贫工作。截至2017年，已有3.43万个民营企业帮扶了2.56万个贫困村，大部分都是深度贫困地区，投入资金470多亿元，帮扶贫困人口达400万人。2017年，从上市公司精准扶贫信息披露整体情况来看，有202家上市公司披露了精准扶贫管理、扶贫投入、扶贫成效和扶贫沟通等情况，占全部上市公司的比例达到67.33%。
三是财政引导个人扶贫。为鼓励个人扶贫行为，《中华人民共和国个人所得税法》规定，个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。除以上一般规定之外，为鼓励和引导广大公民对某些特定项目，如“中国红十字事业”“农村义务教育事业”“中国残疾人事业”等进行捐赠，财税部门还出台了一系列税收优惠政策，如《财政部国家税务总局关于向中华健康快车基金会等5家单位的捐赠所得税税前扣除问题的通知》（财税〔2003〕204号）、《财政部国家税务总局关于中国教育发展基金会捐赠所得税政策问题的通知》（财税〔2006〕68号）等。这些特别规定将个人捐赠的税前扣除上限由30%提高到100%。另外，在某些特定时期，如“汶川大地震”“玉树大地震”“上海世界博览会”等期间，财政部及国家税务总局还会出台一些临时性的税收优惠政策，鼓励对这些特定项目进行捐赠。个人扶贫及公益性捐赠是基于公民的自愿行为而进行的一种社会救助活动，是社会文明的重要标志，制定和实施科学、完善的财税优惠政策，可以激发更多的公民参与到扶贫减贫及公益性慈善事业中。
中国财政科学研究院
全文刊发《财政科学》2018年第12期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 李文（实习）