论文精粹 ‖ 李成威：财政扶贫关键在于改善就业状态 ——基于中国财政学会财政扶贫效果调查的分析
财政扶贫关键在于改善就业状态
——基于中国财政学会财政扶贫效果调查的分析
李成威
内容提要：中国财政学会组织的扶贫效果调查显示，现行扶贫政策存在的最为突出的问题是：对改善就业数量重视不够，农民就业不充分；技能技术培训效果不佳，影响农民就业质量；公共服务支撑就业环境改善不足，存在就业不平等问题。基于此，必须聚焦改善就业状态提升财政扶贫效果。具体来说：一是围绕改善就业状态确立财政精准扶贫目标；二是强化农民就业培训，提升就业质量；三是优化公共服务，提升就业能力；四是宏观财政政策应定位于促进就业公平。
关键词：财政支出 扶贫效果 就业状态
财政扶贫效果总体评价较高，但就业评价较低
调查制定了一套能够反映财政扶贫效果实际情况的评价指标体系，其中包含1个一级指标（扶贫效果）、8个二级指标（生活水平、健康水平、教育水平、社会资本、人力资本、农业生产、就业状况、基础建设）和25个三级指标。同时，运用层次分析法确定各项指标的权重。以此为基础，调研组在4县开展问卷调研，并对400份有效问卷进行分析。
根据调查指标评价体系的设计，衡量财政扶贫效果脱贫标准的评价分值设置如下：评价分值为5，表示财政扶贫效果非常好；评价分值为1，表示财政扶贫效果评价低。其他分值介于两者之间，程度有差异。从分析表可以看出，财政扶贫效果最终评价值为4.349，总体处于较高水平，表明农户对当前我国的财政扶贫效果给予了较高评价，对财政扶贫政策满意度较高。但是值得关注的是，在总体评价较高的情况下，各项得分差距较大，二级指标“就业状况”得分仅有3.743，远远低于其他指标得分，影响了对财政扶贫效果的整体评价，表明扶贫对象对当前就业状况不甚满意，也表明财政扶贫政策对就业状态的改善情况不甚理想。
农民就业状态不佳，制约扶贫效果的发挥
在经济学上，最常用的概念是充分就业，尽管就业的含义后来扩展到各个生产要素，但最主要的仍是劳动力，这个概念主要是指就业数量。就业数量只是就业状态的一个方面。实际上就业状态包括三个维度：一是就业数量；二是就业质量；三是就业环境。就业状态指标综合反映就业数量是否充分、就业质量是否提高以及就业环境是否更加平等。调研数据反映扶贫总体效果较好，农民对政府精准扶贫、精准脱贫的政策目标持积极乐观、充满信心的态度，对自己脱贫致富的美好生活充满期待，但这背后也存在一些问题需要引起重视，最为突出的问题是农民就业状态不佳，制约扶贫效果的发挥。
（一）对改善就业数量重视不够，农民就业不充分
在三级指标的实际得分中，低于4分的有“技能培训”“就业渠道”“劳动合同签订”“福利保障”“创业资助”5项，这些都是与就业有关的，其中“就业渠道”“劳动合同签订”和“创业资助”反映的是就业数量方面存在的问题。在就业指标中，“就业渠道”的权重最高，占50.3%，可见“就业渠道”对于农民转移就业有着很大影响。目前扶贫对象对就业渠道评价不高，说明财政扶贫政策对改善就业渠道的作用有待加强。
上述问题反映出，当前一些地方在扶贫方面存在急于求成的心理，也反映出我国的反贫困政策有一个极强的假定，即农村贫困问题可以通过政府的强大干预迅速消除，因此提出的缓解贫困方案中，大多是不断加大财政投入的输血方式。其长处是短期扶贫效果明显，有利于资金的滚动使用与积累，不足之处在于忽视提升就业状态等长期项目的配置。
（二）技能技术培训效果不佳，影响农民就业质量
调查显示，扶贫对象普遍陷入非正规就业、非稳定性就业、低收入就业的状况。这同时意味着高素质劳动力缺乏，不仅制约了全要素生产率的提高，妨碍了经济质量和效益的提升，也不利于劳动者收入的增加。
目前我国还存在较大的隐性失业和就业不充分问题。这与教育以及技能技术培训中存在的问题有直接关系。调研数据显示，人力资本中“技能培训”这个指标实际得分为3.84，赋权后的最后得分为1.92。在访谈中，也发现农村贫困地区劳动力培训力度不够，大多数技能培训都是一些简单的农业生产技术培训，如关于种植茶叶的农业技术培训，培训时间大多是3-5天，每年的培训次数也较少。从培训效果看，一部分农民在参加培训之后，农技水平有所提高，但效果并不显著。农民转移就业方面的培训不足，质量不高，通过就业培训渠道实现转移就业的人口并不多。由此可见，农民生产技能培训和转移就业培训比较缺乏，难以满足农民对培训的有效需求。
（三）公共服务支撑就业环境改善不足，存在就业不平等问题
在我国，就业不平等问题依然存在，同劳不同酬、同工不同酬等现象仍然相当普遍。身份问题，是妨碍劳动生产率的重大因素，如城乡身份问题、体制内和体制外身份问题、本地人与外地人的身份问题，都导致了就业的不平等，这种总体环境影响了扶贫效果的发挥。
对就业环境影响最大的是公共服务水平和公共服务均等化程度，包括教育、医疗和福利保障等情况。调查数据分析显示，教育水平中“幼儿教育”“义务教育”“高中教育”和“高等教育”这四个指标最后得分分别为0.595、0.607、1.745和1.046。日益高昂的学费成为多数农民的沉重负担，再加上与此相关而又必需的住宿费、书费、生活费等教育消费的飞涨，出现了一个大学生就足以让一个中等收入的农村家庭陷入贫困的现象。这种高昂收费使得许多农家子弟无法接受大学教育。子女受教育的差异，使社会不平等产生代际传递，破坏“起点公平”的社会公平原则。农村没有形成高效率的人力资本，影响到他们平等参与市场的机会与能力，从而陷入“贫困恶性循环”当中。
另外，贫困地区医疗卫生资源相对不足，从业人员素质不高，设备陈旧落后，加之卫生习惯与卫生科普工作落后，扶贫对象健康状况堪忧。其结果直接导致扶贫对象劳动能力丧失和贫困状况加剧，甚至摧毁扶贫对象对生活的信心。
从理论上说，产生贫困的重要根源是扶贫对象的就业状态存在问题，调查数据分析也印证了这一点。改善扶贫对象就业机会、就业质量和就业环境，是提升扶贫效果的根本，财政扶贫也要立足于此。
（一）围绕改善就业状态确立财政精准扶贫目标
扶贫开发工作的最终目的是要带领广大农民脱贫致富奔小康，使人民群众共享社会经济发展的红利。在精准扶贫工作中，应坚持短期目标与长期目标相结合。毋庸讳言，精准扶贫最紧要的任务是解决扶贫对象眼前的困难，保证其基本的生活权益。但在考虑短期目标的基础上，要更加注重通过改善扶贫对象就业状态，从机制上消除长期贫困现象。一方面，大多数农民的收入来自农业，所以要重点关注农业领域的就业质量，提高农民的农业经营收入。另一方面，要大力促进农村剩余劳动力的转移就业，破除转移就业过程中的各种不公平现象。“授人以鱼，不如授人以渔”，授人以渔的最好方式是改善农民的就业状态。不管是农业还是非农就业，都要着眼长远，提高农民持续提升收入的能力，能够自力更生、自我发展、长效脱贫。
（二）强化农民就业培训，提升就业质量
农民就业分为三类：一是在农业部门就业，包括农林牧渔等；二是在农村的非农产业部门就业，包括工业、商业批发和零售、储运、建筑等第二产业和第三产业；三是异地就业的农民工，主要是在城市的各非农产业就业。农民就业培训要缓解上述三类农民就业的不平等状况，同时加强对现有劳动力的就业技能培训，这在当前十分迫切。应根据农民就业的具体需要来设计多样化的培训课程，尽量避免主观臆断，不切实际。同时，还必须以和农民收入息息相关的农业为突破口和着力点，通过培训推广农业技术，加强农业技术服务；通过培训推进农业产业化、市场化，切实提升培训实效。
（三）优化公共服务，提升就业能力
在我国的农村劳动力中，初中以下文化程度的占比较高，文化素质和技能偏低。这主要是长期以来教育资源、医疗资源的不平等分配造成的。全面提升农民的就业能力，教育资源和医疗资源的分配要进一步向农村和农民倾斜。除了加大政府财政投入之外，还要通过相应的改革和政策措施来引导社会经济资源向这方面流动。各级政府对农民提供的公共服务，都应当指向提升农民的就业能力，避免把公共服务当成目标本身。
（四）宏观财政政策应定位于促进就业公平
过去实施积极财政政策，基本上是围绕宏观经济做文章，不是“拉”增速，就是“稳”增速。在经济、社会关联日益紧密的新形势下，仅仅着眼于经济也难以解决好经济问题。习近平同志指出“抓民生也是抓发展”，这是对民生与发展关系的精辟论述，也为实施财政政策指明了方向。财政政策只有把视野拓展到经济之外，着眼于改善就业状态并综合施策，才能更好地促进好经济和社会一体化发展。应强调主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性，而不是被动应付、见招拆招。作为国家治理工具的财政，要更加积极主动地应对改善就业状态中的各种不确定性，化解其中风险，防患于未然。
具体来说，财政应继续做好结构性文章。瞄准经济结构调整的需要给予定向支持；通过民生保障和提供公共服务，促进劳动者素质提高；通过基本公共服务的提供，促进人力资本的积累，并为落实创新驱动发展战略夯实基础；当前小微企业在我国比在任何时候都变得更加重要了，加大力度扶持小微企业的发展，也是吸收农民就业的重要途径，所以对小微企业应给予更多的政策扶持。
李成威：中国财政科学研究院
全文刊发《财政科学》第11期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 张斯聪（实习）