论PPP之项目采购操作流程

谈及PPP这个热点，首先要交代一下，为什么当前我国国务院、发改委和财政部都在重点推行PPP模式以推进国家项目的投资建设？这主要基于我国经济增长已步入“新常态”的大背景。最简单、最直观的衡量综合经济实力指标就是GDP排名。虽然GDP不能代表全部，但在一定程度上能够反映一国的经济水平。以2014年数据为例（2015年的数据尚待调整），美国的GDP为17.4万亿美金，中国是10.4万亿美金，从总量来看，大概是美国的60%。而美国不到3亿人口，我国13亿人口，所以人均水平相当于美国的1/8。可以看出我国自改革开放以来的30多年取得的巨大的经济增长速度，从超过日本成为第二名，到现在是日本的两倍，其实仅用了短短的10年。从整体来看，中国虽排名第二，但与美国相比，无论是总量还是人均，差距依然很大，这就是我国所处的位置。

从西方经济学视角论“经济进入新常态”，必然要涉及三驾马车：消费、出口和投资。2015年，三驾马车对我国经济增长的贡献率：消费占66%左右、投资占比34%左右、出口占-1%左右。数据反映了去年我国的经济增长主要依赖于消费和投资，而出口对GDP的贡献是负的。然而，基于我国老百姓不敢花钱、社保体系不够完善、教育和医疗等公共服务供给还比较差、收入的增长也没那么快等原因，消费在短期很难改善。从稳增长的角度来看，GDP要达到6.5%—7%的增速，短期还是要加大投资。

传统的投资就是政府主导的投资模式，但目前因为经济增速下滑，财政收入增长缓慢，有些地方的财政收入甚至出现了负增长。比如，去年经济比较差的东北三省和山西省。山西省去年11个地级市中有8个地级市的财政税收是负增长，其中忻州市2015年财政税收比2014年负增长50%，财政税收直接拦腰斩掉一半，这种情况下给政府公务员发工资都非常困难；在东北，有些地区甚至出现社保断供的现象，当地的医院只接受老百姓拿现金来看病，而不接受社保。在经济下行、房地产行业不景气的形势下，政府卖地收入大为下降。同时，为了应对2008年的金融危机，2009年4万亿的经济刺激计划迫使地方政府大量贷款举债，如今到了还本付息的时候，政府面临着收入减少而支出增加的窘境。在此情况下，政府主导投资的模式不太可能。

为了应对这一新问题，我国的经济官员和经济学家向中央提出了两个应对建议：一方面是允许省级政府发债，该政策难以推行，中央不愿为省级政府兜底，省级政府自身财政状况不佳；另一方面是利用PPP工具，通过撬动社会资本与政府合作，推动基础设施和公共服务的投资和供给，成为当前新常态形势下政府投资公共基础设施的一个重要出路。换句话说，要“修明渠堵暗道”，制止原来不规范的地方债务平台的融资，鼓励新的、透明的投资操作方式，如PPP。此外，按照十八大和三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，未来我国新型城镇化的建设资金缺口非常大，要引进社会资本和民营企业更多的参与这些基础设施和公共服务的建设，探索和形成新的投资方式。2014年以来中央陆续发布了很多有关PPP的政策文件，有的地方已经出了法规的汇编。可见，PPP作为一种新的投资方式，已然受到了国家的高度重视。

PPP是什么？财政部金融司发布的财金[2014]76号文件将PPP定义为：PPP是在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费所得合理的投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，以保证公共利益最大化。财政部发布的PPP文件，第一，明确实施的领域是基础设施及公共服务；第二，它是一个长期合作关系，更注重运营的过程。

发改委对PPP定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效应，通过特许经营购买股权、合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。该定义相对精炼，强调PPP的目的是为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效应，更符合西方PPP的原始目的。

地方政府对PPP模式的推崇将令项目总额很快超过8.3万亿元。不过，让地方政府颇为尴尬的是，据财政部和社会资本合作中心（PPP中心）公布的数据，全国PPP新建项目占投资总额的91%，实际开工项目351个，不足总数的5%。数据还显示，目前处于项目识别阶段数量为5542个，约占总数的78%。这又意味着项目落地困难，社会资本大多依然处于观望心态。如北京四号线地铁（罗老师差点应聘去做采购总监）、国家体育馆、广西来宾B电厂曾经被认为是成功项目，而实际上北京四号线和地铁国家体育馆项目至今都是连续亏损状态，让经营方叫苦连连。广西来宾B电厂至今依然是成本居高不下，只能由当地政府通过高额财政补贴方式运营，造成地方债务。法国威立雅水务公司在兰州和天津的两个水务PPP项目中利用政府监管的漏洞偷工减料，最终导致兰州长时间居民饮用水污染和天津的严重环境污染，这些都是PPP合作项目中十分令人惋惜的失败先例。

中国交建是从2007年开始摸索发展PPP模式，到2010年开始规范发展，最终形成现在的规模，算是比较早介入PPP模式的央企，因而形成其独特的发展路径。借由PPP项目的发展，2013年，中国交建开始实施“五商中交”发展战略。中国交建为此付出的代价是负债率逐年攀升，罗老师注意到，近三年中国交建的资产负债率都在78%-79%之间，已经突破国资委要求的工业类央企资产负债率不得超过75%的红线。

项目采购是PPP项目落地的一个重要阶段。主要是通过合适的采购方式选择社会资本合作方。项目采购阶段的主要环节包括：项目前期技术交流、编制资格预审文件、发布资格预审公告、资格预审不足3家的采购方式调整、资格预审结果、编制项目采购文件、采购文件的澄清或修改、社会资本准备投标文件、缴纳保证金、现场考察和标前会、项目审查、项目合同谈判以及签署谈判备忘录和公示。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。根据113号文第十七条第一款，“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”；同时，113号文对竞争性磋商采购方式的采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定。从细节上来讲，不同的采购方式其操作流程略有不同，但五种采购方式的一般采购流程大致如上所述。现就主要环节叙述如下：

1. 项目前期技术交流

PPP项目采购，就是选择PPP项目合作伙伴的过程，这个选择关系到项目建设和运营的成败。与一般建设工程和设备采购项目不同，PPP项目初期，很多条件都不明确，需要有一种交流协调机制来逐步明确项目需求。所以，在正式招投标或竞争性谈判或竞争性磋商之前，应该进行前期技术交流，邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书，帮助政府完善项目实施方案，完善项目技术路线、资金安排、回报要求等。

2. 编制资格预审文件

由于PPP项目的复杂性，PPP项目要求强制资格预审。PPP项目的实施机构要根据项目需要准备资格预审文件，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。资格预审文件内容包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。

3. 发布资格预审公告

PPP项目实施机构编制资格预审文件后，同时要发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布，社会资本方要按照公告上的内容在资格预审申请文件截止期之前提交资格预审文件，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。

4. 资格预审不足3家的采购方式调整

对于资格预审条件的设置，项目实施机构要考虑项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

5. 资格预审结果

项目实施机构应该成立评审小组，由资格预审评审小组对资格预审申请文件进行评审。资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，项目实施机构应当向资格预审合格的潜在投标人发出资格预审合格通知书，告知获取招标文件的时间、地点和方法，并同时向资格预审不合格的潜在投标人告知资格预审结果。资格预审不合格的潜在投标人不得参加投标。

项目实施机构根据资格预审结果，将资格预审公告在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布，将资格预审的评审报告提交财政部门（PPP中心）备案。

6. 项目采购文件的编制

项目采购文件在采购流程中占据着非常重要的地位。项目采购的内容涉及非常广泛，内容要求必须完整，文字表述必须清楚、准确，不能含糊其辞，语言要精练，逻辑性要清晰。

项目采购文件的内容包括：采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

7. 采购文件的澄清或修改

PPP项目采购文件可以进行澄清或修改，操作应遵循以下规定。提交首次投标文件或响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。

8. 社会资本准备投标文件

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，应按照项目采购文件要求，准备投标文件（不同采购方式下，又称报价文件、响应文件等，下同）。

采购文件中有对响应文件的编制、递交等内容的详细规定，社会资本和与其合作的金融机构按照项目采购文件要求，在规定的时间截止日之前递交响应文件。不同的采购方式对提交投标文件的截止日时间长短进行了不同的规定。采用招标方式进行采购的项目，自招标公告发布之日起到招标文件截止之日不少于20日，采用竞争性磋商方式的，自公告发布之日起不少于10日。迟到的响应文件采购代理机构不予接受。

9. 缴纳保证金

缴纳保证金是对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。保障金数额依据项目及活动具有不同的限制。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

10.  现场考察和标前会

项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

11. 项目评审

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，按照项目采购文件要求，准备响应文件，由评审小组对响应文件进行评审。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。评审小组可以采用综合评分法或最低评标价法，其在发出的采购文件中明确。评审小组按照采购文件规定的评审方法，对投标文件进行评审，编制评审报告，推荐候选社会资本排名顺序。

竞争性磋商的评审办法有别于其他的采购方式。采用竞争性磋商方式的，评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本方。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

12. 项目合同谈判

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组应当按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得重复与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

13. 签署谈判备忘录和公示

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录。签署确认谈判备忘录后，项目实施机构将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

有关PPP之项目采购，罗老师后续还将有有更多精彩论述，敬请各位关注！