毛振华：正确认识地方债积极作用，正视地方政府债务风险

毛振华  中国人民大学经济研究所联席所长、教授，中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长，本文刊发于4月30日中诚信国际微信公众号。

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4月28日，由中国国债协会、中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社、中国人民大学国发院政府债务研究中心联合举办的“《中国地方政府债券蓝皮书》发布会暨政府降杠杆研讨会”在北京举行。会上发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》，这是国内蓝皮书系列中首个关于地方政府债券研究的蓝皮书。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授，中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华在会上致辞。在致辞中，毛振华教授表示，要正确认识地方政府债券的积极作用和历史意义，正视地方政府债务相关风险，改进地方政府债券管理，并加强地方政府债券的研究。

毛振华教授在演讲中充分肯定了地方政府债券的积极意义。毛振华教授指出，长期以来，中国是一个既无外债、也无内债的国家。2008年金融危机之后，以美国为首的西方国家均大规模扩张政府债务以刺激经济。在此背景下，我国从2009年开始试点发行地方债，但当时社会各界对地方债仍有争议。针对争议，毛振华教授曾于2010年发表文章指出，考虑到当时我国债务总量在全球处于较低水平，且我国具有体制优势，大量优质国有资产为偿债提供了有效保障，地方政府举债“尚有空间”，为我国发行地方债提供了基础。如他当时所预期，地方债发行11年以来，在经历了“代发代还-自发代还-自发自还”三阶段发展过程之后，地方政府债券已经成为地方政府债务融资的主要工具。根据财政部统计数据，截至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.66万亿元，其中25.49万亿元是政府债券，非政府债券形式的存量政府债务不足0.18万亿元。发行11年以来，地方政府债券作为国家宏观调控重要工具，在支持经济发展特别是支持基础设施建设等方面都起到了至关重要的作用。特别是2020年，在新冠疫情的冲击下，全年地方政府债券发行6.44万亿元，对于支持疫情应对相关的公共政策、推动疫后经济修复发挥了十分重要的作用。

但毛振华教授同时提醒，在肯定地方政府债券积极作用的同时要正视地方政府债务风险。毛振华教授指出，从20世纪以来全球发生的历次经济危机的历史经验来看，危机的引发与金融和债务的关系非常紧密，在一定意义上，经济危机的本质是债务危机，跟债券市场危机关系密切。截至2020年底，我国地方债存量超过25万亿元，占GDP比重超过25%，占债券市场存量的比重超过22%，且其占比还有可能进一步上升，已经成为我国债券市场的重要组成部分，要高度关注其信用资质的变化对债券市场乃至金融体系可能带来的扰动。毛振华教授认为，虽然当前我国地方政府债务风险总体可控，仍有举债空间，但相对于其他发达经济体，我国地方政府债务累积速度更快，需警惕地方政府债务短时间快速增长可能导致的风险。同时，与美国等市政债发展历史较长的国家不同，中国的地方政府债券市场相对起步较晚，依然存在一些发展中的问题，如部分地方专项债对应的项目自求平衡的能力较弱，有可能加大地方政府的还本付息压力。此外，不同区域经济实力分化，部分区域偿债压力较大，地方政府债务结构性风险凸显。

毛振华教授建议，推动政府降杠杆，需要改进地方政府债券管理体制，尤其是改善地方政府债券的发行机制和偿债机制。毛振华教授指出，随着我国经济的发展和风险水平的缓释，未来我国降杠杆仍有空间。他建议，在降杠杆的过程中，一方面要注重控制债务总量，降低债务总体增速，同时要注重结构调整，进一步完善落实地方债市场化发行机制，实现地方政府债务发行与地方经济发展水平、偿债能力、信用资质紧密挂钩。

毛振华教授认为，正确认识地方政府债券的作用和意义、改善其管理体制，离不开对地方政府债券的深入研究。相对于我国地方政府债券的快速发展，相关的研究并不完备，现阶段市场中仍缺乏对于地方政府债券全面、系统、深入的研究。此次发布的《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》虽然只是一个初步的综合性成果，但填补了蓝皮书系列中地方政府债券的研究空白，记录和见证着我国地方债的发展历史。毛振华教授表示，此次蓝皮书的发布只是一个起点，未来《中国地方政府债券蓝皮书》课题组将根据地方政府债券的新资料、新情况持续开展研究，为我国的经济发展和改革做出应有的贡献。

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