袁海霞：地方债助力疫后经济复苏，扩容中应关注四重风险

袁海霞  中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长，本文刊发于4月28日中证网。

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4月28日，由中国国债协会、中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社、中国人民大学国发院政府债务研究中心联合举办的“《中国地方政府债券蓝皮书》发布会暨政府降杠杆研讨会”在北京举行，会议发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》，这是国内首部关于地方政府债券市场研究的蓝皮书。

会上，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞博士代表蓝皮书撰写团队作了题为《牢守风险关，把脉高质量发展——中国地方政府债券分析与展望》的报告。在报告中，袁海霞博士详细介绍了我国地方政府债券的发展历程，对2020年地方债整体发展特点进行了深入分析，认为在疫后稳增长、降杠杆、防风险的背景下，地方债仍将继续扩容，发行结构进一步优化，募投品种更加丰富，对助力疫后经济复苏发挥重要作用。但她同时提醒，地方债扩容同时需牢牢守住风险关，重点关注地方财政还本付息压力、借新还旧压力下再融资风险、专项债项目资金闲置或挪用、项目收益较低引发土地财政问题等四重风险。

袁海霞博士介绍，相较于发达国家成熟的地方政府债券市场，我国地方债市场起步较晚，但其随着我国投融资体制改革的持续深化，发展非常迅速。自2009年启动发行以来，我国地方政府债券经历了“代发代还-自发代还-自发自还”三阶段发展过程。截至2020年底，地方债存量规模超过25万亿，占GDP比重超过25%，从2018年开始已成为我国债券市场第一大债券品种，是当前我国宏观调控、政府债务管理的重要工具。与此同时，随着我国地方债市场的持续发展，地方债管理制度也不断完善，2020年在发行、资金使用、配套管理制度等方面有了进一步创新。

袁海霞指出，2020年以来，为应对新冠疫情冲击，地方债市场在稳增长、调结构、补短板、促转型方面发挥了重要作用。从发行总量看，规模大幅扩容，全年共发行地方债6.44万亿元，较2019年增加2.08万亿元，充分支持了逆周期调控；期限更趋长期化，其中10年及以上期限占比76.64%，较2019年增加近30个百分点，与项目期限更加匹配。从发行结构看，地方债发行以新增为主，全年共发行新增债4.55万亿元，同比增长49%，占地方债比重约七成；借新还旧压力下再融资债超限发行，债务压力较大的省份如辽宁、贵州、宁夏等再融资债发行占区域总发行量半数以上。从资金使用看，专项债持续向基建倾斜，加大了对“两新一重”及民生医疗领域的支持，创新了补充中小银行资本金的新用途；专项债用作项目资本金的比例显著提高，全年共有超过2100亿元新增专项债作为项目资本金投向了800余个项目，约是2019年规模的31倍，更大力度地带动了社会资本投入基建领域。

袁海霞认为，在疫后持续稳增长、降杠杆、防风险背景下，地方债将持续扩容，预计2021年底存量规模将超30万亿元，新增债和再融资债需求旺盛。对新增债而言，预计3.65万亿元的新增专项债中将有3万亿元投向基建领域，理论上可拉动5.5万亿元基建投资，撬动作用显著。对再融资债而言，随着2021年地方债到期高峰来临，加之隐性债务控增化存需求较大，借新还旧压力下再融资债或加速发行。袁海霞认为，未来地方债发行结构或将持续优化，平衡新增类与借新还旧类地方债的发行，以妥善应对经济运行风险与地方化债压力。

袁海霞提醒，在不断扩容趋势下，地方债高质量发展需牢守风险关，高度关注潜在的多重风险。她进一步指出了当前需要关注地方债领域存在的四重风险。第一，疫后地方财政收支矛盾仍存，地方财政债务付息支出同比增速持续上升，偿债压力持续加大，部分区域依赖财政资金腾挪化债压力较大。第二，地方债到期高峰来临，到期规模大而财政收支矛盾加剧的部分地方政府依赖于再融资专项债缓释风险，但再融资周期普遍较长，或将进一步导致付息成本增加，加剧未来偿债压力。第三，专项债项目资金闲置造成大量资金浪费。据中诚信国际测算，2020年约有842亿元专项债资金闲置，利息支出高达29亿元。值得一提的是，部分财政收支压力大、资金需求高的地区存在挪用闲置专项债资金用于日常工作经费等非公益性支出的现象。第四，当前专项债项目本息覆盖倍数整体偏低，且收益测算上仍存在一定问题，偿付压力下项目或需依赖土地出让收入偿还，有重走“土地财政”老路之嫌。

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