李铁：城乡融合发展是长期过程，要以改革释放潜力

作者李铁，独立经济学家

以下观点整理自李铁在CMF宏观经济热点问题研讨会（第24期）上的发言

本文字数：3441字

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一、城乡融合发展的大背景

第一，提出城乡融合发展，要把握中国农村仍然有着数亿的农村人口的现实。当前城镇化仍处于高速增长过程中，但已经进入相对稳定的阶段。即使如此，我们有8.5亿的城镇常住人口，还有5亿多的农村常住人口。但是从户籍口径看，农村人口却是近8亿，而城镇人口是6亿多。因此在户籍农村人口占比仍然超过半数的情况下，我们提出城乡融合，那么以什么样的方式来推动农村经济发展是一个很大的问题。我们在推进城市化的进程中，不要用更多精力、大量资源、财力物力做锦上添花的事情，要想到我们还有很多的农村人口。

在此背景下，提出城乡融合发展，就是要实现共富，但是不能照搬扶贫的思路。怎样实现城乡共富，是国家战略中一个非常重要的政策前提。实现共富和扶贫是不一样的。扶贫是以13亿人口对近1亿农村贫困人口的扶贫，或者是更多非农产业所创造的收入对少数人的扶贫，这是可以做到的。但是如果我们按照扶贫的思路，对有着近6亿农村常住人口或者近8亿农村户籍人口的农村投入大量资源实施乡村振兴的话，就一定会产生效率低的问题。

推进城乡融合发展，要发挥城乡各类资源的优势，打破城乡存在的各种体制界限，更好地利用城乡资源，促进城乡同步发展。我们有多文章可做，我们看到国家发改委颁布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等文件，还有“十四五”规划里提出了“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系”等很多内容，其中也涉及到我们当前亟待解决的制约城乡融合的户籍、土地等问题。

第二，我国城乡融合发展的区域非常不均衡，既有经济发达地区和都市圈功能相对完善的地区，也有中西部欠发达地区和粮食主产区以及远离中心城市的地区。很多专家经常举的案例，基本都是在都市圈地区或者是经济发达地区。在这些地方，城市人口已经达到一定规模，经济更加活跃，对农村已经产生了足够的辐射作用，城市已经出现了逆城市化的消费趋势和居住趋势，城市消费内容已发生了深度的变化，不仅带动了一部分农村经济的发展，而且也带动了都市圈内农业经济结构的调整。但是我们要知道，城乡融合发展（包括乡村振兴）中面临的更大难题是广大粮食主产区和中西部欠发达地区的农村、远离大城市的远郊农村。在这些地区，如何实现城乡融合发展，这是我们要深刻认识的一个现实。重点发展县城，实施县城城镇化补短板，强化县城综合服务能力，是一个重要路径。

第三，到底是以促进农业发展来推动城乡融合，还是构建以城带乡的发展模式来实现城乡融合？我们看到了很多人在提出城乡融合发展的时候，提出要把大量资源投入到农业发展上。我认为，农业是农村产业的发展基础，当前在广大的粮食主产区来实现城乡融合有很大的现实困境。中国户均耕地约10亩，离韩国的20亩地、日本的30亩有很大差距，距离实现适度规模经营的水平仍有差距。在没有足够的粮食和农产品价格补贴的情况下，中国仅仅靠户均10亩地来实现乡村振兴，我觉得有非常大的困难。

我们当年研究城市化政策的时候，提出“减少农民才能富裕农民”。从“减少农民”来看，我们现在减少的是农村常住人口，但是这批已经进入城镇就业、定居的农业转移人口，并没有真正从农村土地上、从农村户籍身份上解脱出来。此外，农村有效资源并没有完全纳入到城市化进程中来。在这个过程中提出城乡融合，就是要按照市场机制来配置资源，把农村闲置资源利用起来，这里有非常大的潜力可挖掘。

在土地方面，每年我们的城镇化水平在不断提高，但是城乡两头占地的问题却更加突出，农村常住人口减少的背景下，农村建设用地却不减反增，目前农村占地约19万平方公里，城市占地约9万平方公里。随着未来城镇化进程的推进，城市建设用地还要增加，而在农村人口减少的同时，农村还会继续大量占用建设用地。大量农村人口进入城市了，大量闲置土地资源却没有得到利用。在城乡融合大的政策框架下，如何来解决这些问题？

在户籍方面，我们老是想着农村人口是不是能在城市落户，但换个角度来考虑，城市人口是不是可以进入农村落户呢？户籍制度改革所涉及的户口问题，并不是只有城市才有户改的需要，实际上对城市人口落户农村的户籍限制更严。要知道农村集体资产有限，农村集体福利有限，如果城市人口在农村落户，势必要涉及农村集体福利的重新分配问题。因此，在要素流通打破城乡界限的前提下，怎么样通过户籍制度改革和土地管理制度改革，释放农村发展潜力，是提出城乡融合发展的重要背景。最后，我们在哪一类空间来实现城乡融合发展非常重要。到底是在都市圈中心城市，还是在县城，在小城镇，抑或是在农村来实现城乡融合发展？总之，建设用地非农化是实现城乡融合发展可发挥的最大潜力，怎么把农村建设用地纳入到城镇化进程，对城乡融合发展具有深刻的意义。

三、对乡村振兴和城乡融合发展的几个认识

第一，乡村振兴和城乡融合是一个长期过程，不是5年、10年可以解决的，需要更长时间。从我们当年制定城镇化政策到现在，已经20多年过去了，还没有完完全全地落实。随着城乡间、区域间各主体利益的固化，新政策出台到贯彻落实仍然会出现很多的问题。比如说，《“十四五”和2035年远景目标纲要》 中要求，“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。”事实上，利益矛盾突出的地方并不只是300万人口以上的城市，在外来人口大量流入的经济发达地区，连建制镇、行政村的户口都难以真正做到放开，更别提几百万人口的城市了。改革难度之大，不是一朝一夕可以解决的。

第二，无论是乡村振兴，还是城乡融合，都不能一味理想化，而是要尊重各种利益关系并存的现实，把握好政策的平衡点。农民在城乡、县城多栖的就业和居住行为也将是长期的。这个问题很难解决，涉及到一个村的集体财产是不是会向社会开放？城市也是如此，如果一座城市解决了所有居民的养老保险金的问题，这个城市还能否持续低成本发展的模式？城市政府的官员、财政部门能不能同意你的看法？很多城市，特别是外来人口大量流入，甚至超过本地户籍人口的城市，为什么迟迟解决不了外来人口落户的问题？很大程度上是因为解决不了这么多外来人口落户后产生的巨额养老金的问题。

第三，社会资本进入农村发展产业要符合市场化的原则。企业家到农村投资，一要考虑收益，也就是说，企业到农村投资后，要考虑怎样才能挣到钱？是投资发展农业能挣到钱，还是投资发展非农产业能挣到钱？二是要考虑成本，如果企业投资的是非农产业，那么非农业产业发展最需要的是低成本的空间和发展环境。那么，低成本的空间和发展环境到底在哪里？这是我们要充分考虑的问题。

第四，城乡融合发展改革的最重要目标是释放潜力。一是继续释放劳动力低成本的潜力。当前我国有着2.8亿的农民工，其中1.7亿是跨乡镇进城打工的农民工，还有1亿多是本乡镇就业的农民工。大量农民工为经济发展贡献了大量低成本的劳动力，成为中国经济发展的重要优势。之所以低成本，也是因为大量外来人口在城市并没有享受与城市居民同等的公共服务。如果我们要让大量农民工落户城市，并完全享受城市居民的福利水平，那么企业财力能不能承受？政策财政能不能承受？这是我们必须要面临的问题。二是继续释放低成本土地潜力。过去四十年来，我国经济增长所取得的成绩，不光是依赖劳动力的低成本，还离不开土地的低成本。我们现在提出县城城镇化补短板，假设县城补短板都变成了搞房地产，把大量的县城“花园化”的时候，那么，县城的发展成本、生活成本是不是要抬高？它还能不能继续释放低成本的潜力呢？当县城房地产发展大大抬高发展成本以后，我们是不是会在县城复制三四线城市的房地产主导的发展模式呢？这也是房地产发展到今天所面临的极大的困境。我们要站在乡村振兴的角度、站在城乡两个角度来考虑，更重要的是继续发挥低成本发展模式的优势，释放劳动力、土地等发展潜力，以及吸纳更多的农民在城镇就业和生活以及消费的潜力。

第五，城乡融合发展的政策要符合大量中低收入人口的需要。现在我们制定的好多政策都是高大上的政策，比如发展高端的产业、建设花园城市等，但是我们要记得，我们还存在10亿的中低收入人口，而且大都在农村。因此，我们要思考，我们提出的政策是不是和他们所需要的环境相符合？城市治理和社会发展现实是不是吻合？这个过程中我们是要为他们留出什么样的低成本空间，让他们慢慢适应，并逐步完成中国的城市化进程？这不简单是改革的问题，也是我们观念上需要解决的问题。

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