刘守英：以人、业、地为核心，促进城乡互动与融合

作者刘守英，中国人民大学经济学院党委书记兼院长

以下观点整理自刘守英在CMF宏观经济热点问题研讨会（第24期）上的发言

本文字数：3777字

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新发展格局下城乡融合发展战略的出发点和内涵

十九大报告提出乡村振兴战略后，整个城市中弥漫着一种对乡村的浪漫的情怀，这种情怀在我们的历史上不是第一次出现了，这是令人担心的。我认为这种浪漫主义，有些是出于善意，有些则是出于各种目的，这对乡村来说可能不一定是好事。因为乡村本身是一个系统，由农民、农业、农村组成。90年代以来的城市化进程持续推进下去，原则上乡村问题应该能够得到解决，那为什么现在要提乡村振兴和城乡融合呢？是因为在高速的城市化进程中，乡村是存在问题的，仅通过城市化是无法很好解决的。

第一个问题是“人”。最大的问题出自三类人：

第一类人是40、50、60后，他们是真正的农业工作者，对土地也有感情，但这部分人目前不能搞农业了，他们已失去了从事农业劳动的能力，而且他们的家人从乡村离开以后，这些家庭中的老人是非常孤独和绝望的，所以第一类人的问题是40、50、60后这一代人未来在哪里老去。

第二类人是70后、80后，这批人基本就没有从事过农业，他们已经走出乡村，对农业和土地的感情跟上一代人完全不一样。这类人的问题是，他们未来的落脚点在哪里。

第三类人是孩子，第一代农民工的孩子是被留在家中的，和老人生活在一起，那时候老人也没有那么孤独，而留守儿童是最严重的问题。现在农民工的孩子基本上是第二代农民工打工时带出去的，在城里也没有人管他们，这些孩子在城市中的事故率非常之高，更重要的是孩子的心灵，他们初中或高中时都回到了老家，这些孩子对城市的情感问题和他们直接接触、感受到的不平等带来的心理问题，是这一类人的问题所在。

第二个问题是“业”。未来谁来种地，这个问题取决于农业的回报。从现状来看，整个中国乡村的产业，首先是“业”变得越来越单一，中国传统的农业原本是非常丰富的，但中国的农业结构现在怎么会变得那么单一，这一点我们要反思；其次是现在由于农业越来越单一，整个中国的农业越来越变成以土地为生的农业了，这是我想提的第二个问题。

第三个问题是“住”。整个中国的住房状况越来越好，我们村93%的家庭都盖了两层楼房，但现在的问题是乡村盖的这些房子利用率极低。此外，城市化以来，农民在城市积累了大量的资本，但不是在城市继续做资本形成，回到村落变成大量的闲置资本，农民的资本形成如果不是在城市进一步扩张的话，城乡居民的收入差距怎么可能缩小呢？所以住的问题看起来是利用率低，但背后是城乡差距的问题。

第四个问题是占地。现在整个农村的占地面临的问题在哪里？最大的占地是农民的住房，农民住房的占地问题怎么造成的？传统的乡村都是以耕地为半径的，但现在乡村已经开始发生了变化，大量的老村闲置变成空心村，而农民为了便利把房子建在路边，路边建房用地都是好的耕地，大量的房子越建越好，越建越多；农村有大量的耕地、菜地和坟地，原来农村的菜地现在甚至变成了极其奢华的坟地，家族之间不仅仅攀比房子也攀比坟地。这些现象实际上源于，农民对他原来的村落和住房在城市化过程中的功能发生了观念上的变化。

如果把当下农村的景象构图，就会提炼出四个现象：

第一，农业越来越单一、越来越“内卷”；

第二，农民的住房明显改善，但占用了大量农民在城市积累的资本，没有进一步在城市形成更大的资本积累，造成了城乡之间在资本积累上的差距；

第三，大量的耕地被住房、墓地占用；

第四，人——老人的绝望，农二代的归属不定和留守儿童的心灵创伤。

这些问题本质是什么？我认为是整个中国的城市化模式造成的，即“回村”的城市化的模式。对于整个中国的城市化模式，很多人都是在赞扬它的低成本，但这个低成本的模式实际上是乡村在承受：我们的劳动力成本低，大量的保障和福利没有配套；城市政府低成本体现在本该由城市政府对进城农民支付的成本没有支付，农民工在城市的居住、子女教育等社会保障和社会公共品没有被充分提供，因此这些人就会回到乡村，所以低成本的模式实际上是以农民一定要回村为前提的。要理解城乡融合，最重要的是要理解单纯的城市化的模式解决不了中国的乡村问题。

第二个问题是中国目前有一批理想化的观点，试图把人搞回乡村，认为多给乡村一点土地、让资本回到乡村就能实现乡村振兴，这条路是走不通的，因为中国在近代有过一场很大的讨论。我认为核心是我们要重新思考城乡关系，城乡关系的本质是城市和乡村这两个文明应该共融共生，城市和乡村两个空间应该共同发展。此外，要素之间要互联互通，城市和乡村之间的权利也要相互对对方开放。这会使得城市与乡镇只有功能和空间上的差别，但没有地位和身份之间的差别，这会形成整个中国城乡融合的局面。

实施城乡融合发展战略的路径及可能遇到的挑战

这里谈谈我对城乡融合的认识。我认为现在实施城乡融合战略的关键是，我们能不能找到一条路径，将整个城乡系统打通、统一起来之后再进行重构。

第一，我们讲的是人，人是低成本城市化的核心。上一代人是回到村里，这样城市化的成本是低的。现在人可以分为两部分，40、50、60后还是在村里面，而70后之后，尤其是80后这批人现在继续用回村的城市化模式已经行不通了，这批人基本已经城市化了，他们对农村不了解，也没有种过地，如果让这批人再回到乡村的话，中国的城市化是一条什么样的路径呢？我现在是难以想象，因此要解决之前这种回村的城市化模式。

关于城市化成本的问题。这批人如果留在城市，这个城市化的成本是可以做分解的。第一是70后在城市贡献着基本的公共服务，这些人实际上是对城市是有贡献的，现在很多积分制落户的做法分类地落到城市，实际上是对他们在城市做贡献的回报；第二是中央和地方的分担基本上保障了这些成本，基本的、基础性的保障应该是中央政府来提供，地方政府通过激励的办法解决追加的部分；第三个是住房和教育，住房的问题是完全可以解决的，对于现在大量农民在城市的房子的问题，集体土地、公租房应该把这些人纳入进来。关于教育问题，实际上是城市人和农村人之间受教育的基本权利的问题，核心问题是如何看待一个人的城市权利。

第二，在人有变化以后，农村的问题落在解决农业的问题上。原来山区和贫困地区的问题是最严重的，现在实际上最严重的恰恰是粮产区。我认为粮产区和非粮产区都面临着一场农业要素重组的革命，我们现在面临的第一个问题是中国农业的结构反常，25%的人口仅贡献了7%的GDP，如果是这样的话，农业是没有希望的，这是全世界最大的反差。我最近的一个研究发现，农业份额下降到了5%以后会进入稳态，即5%的GDP、5%的人口，在农业内部实际上已和原来完全不一样，不是某一个单一要素的增加和减少，而是整个要素的重新组合，就是我们讲的工业化的过程。如果不解决这个要素重组的问题的话，现在整个中国农业最大的问题就是回报低。农业回报低很重要的因素与现在要素重组的整体力度不够有关，通过改变单一要素解决农业问题的途径，比如扩大规模、机械化等等，这些最终反而导致了农业的成本更高，劳动生产率的低下。

第三，村落的新定义。农民从原来的老村搬到新村，实际上是农民已经对村落重新进行了定义。原来的村落是与耕地相关的，以耕地为半径来形成村落，现在农民与耕地的关系已经发生了变化，村落不需要大量的时间去跟耕地去发生关系，而是与农民的生活便利性发生了关系。村落的另一个很大的问题是要适度地解决未来老人在一起的聚居问题。比如说现在很多乡村老人很绝望，但40、50、60后是不可能到城市去的，还是会留在乡村。但在原来的自然村落里，老人之间的居住是相对隔绝的，如果老人的隔壁还是老人家庭，那么生病时喊人都没有人应。所以村落第一个问题是解决便利的问题，第二是解决老人的问题，第三，村落是未来在城里的人回到乡村真正找乡愁的地方。村落要适度的集聚而不是我们现在搞的城市化的集聚，比如两三个自然村就可以有适度的集聚。村落的集聚可以保障文化场所及养老院的集聚、养老服务的供给和乡村公共服务的提供。

城乡系统重构的核心是城乡的互动和融合，现在看到的情况是各种要素下乡，但下乡以后面临低回报，而且很多人是带着情怀去的，所以我觉得核心的问题就是要打通城乡之间的要素，来形成两个发展空间之间的机会。这里有几个重点：

第一，城乡融合的重点区域是城中村和城乡结合部。

第二，很多县城的城乡融合区域。我不大同意以县城为单位的城乡融合是从县城直接到村的观点。实际上县城的延伸区域会形成一个相对集聚的，解决人口、产业、教育、文化和经济活动的聚合。

第三，都市圈的城、镇、村体系是重点。城市是可以直接延伸到乡村的，在都市圈里面的城乡融合跟县城的城乡融合是不大一样的。

第四，一定比例的村庄活化。我现在是不大同意乡村振兴就是几十万个村庄都活化，我认为有10%的村庄“活”就可以了，90%的村庄只需要保持体面即可，提供基本的公共服务，包括老人生活的体面。

最后，如何看待县城的功能和定位，这个问题还有待进一步考虑。因为中国传统的国家治理是以县为单位的，但这是农业社会的一个基本单位。现在整个中国的城市化已经达到这么高的程度，中国应该是一个城市社会。在经济活动、社会活动和人口活动上，实际上城市应该更加占主导地位。未来县城如何定位，这是首先要想好的。我现在不大倾向于仍把县城作为整个中国城乡融合和乡村振兴的基本单位，因为中国已经不是一个农业社会了。当然县城也起到它一定的作用，县城可以是一个行政和政治的单元，但很难说它未来还是城乡经济融合的基本单元。

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