张琦：稳妥处理好巩固拓展脱贫成果、乡村振兴及城乡融合三者间的关系

作者张琦，北京师范大学经济与资源管理研究院教授、中国扶贫研究院院长

以下观点整理自张琦在CMF宏观经济热点问题研讨会（第24期）上的发言

本文字数：4311字

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新发展格局下城乡融合发展战略的出发点和内涵

我认为现在乡村振兴、城乡融合和扶贫已经进入了一个新的阶段。现在提乡村振兴或是城乡融合，就是在一个新的基础上、在一个新的背景条件下来推进的乡村振兴和城乡融合。

第一，一个非常重要的基础是2020年我们实现了脱贫攻坚，贫困地区基础的条件、基础的背景，包括收入水平等整体的要素均得到了大大的提升和提高，比以前的基础更为扎实，整体的质量和水平进入了一个新的阶段。我们说新阶段、新背景、新格局，其中非常重要的就是脱贫攻坚完成后，整体上最薄弱的、最脆弱的农村贫困地区得到了实力上大大的改善和提升。因此我们在谈城乡融合和乡村振兴时的关键一点是，这是在打赢脱贫攻坚战新基础背景条件下现在进行研究。新时代、新理念、新格局和新使命离不开脱贫攻坚战取得伟大胜利这一新基础新背景。

第二，在这种条件下，至少在“十四五”期间，我认为乡村振兴和城乡融合两者之间存在三层关系，这三层关系就是在“十四五”期间国家推进的巩固拓展脱贫成果、乡村振兴的有效衔接、城乡融合这三者之间的关系。实施乡村振兴以及城乡融合的基础还在于，如果把之前的脱贫成果进行有效的巩固，这样建立的城乡融合和乡村振兴可能会更加顺利。在这方面我认为，在“十四五”期间要重点处理好一些基础问题，处理好巩固拓展脱贫成果、乡村振兴有效衔接进而是城乡融合这三者之间的关系。

其中，巩固是基础，要经得起历史的检验，因为完成脱贫攻坚目标任务，但还存在脱贫是否具有可持续性，是否存在返贫风险，可以说返贫风险和返贫现象将会从整体上影响到城乡融合和乡村振兴发展的基础，因此国家已经制定了五年衔接期间各类重要政策；此外，要全面推进乡村振兴，就要在乡村振兴原先的基础上，在进一步提升和拓展中推进，另外要关注脱贫和乡村振兴两者之间的衔接问题，以及在这个过程中如何做好城乡融合。所以，十四五期间，巩固拓展脱贫成果，与全面推进乡村振兴的衔接和城乡融合发展，一定要解决后巩固拓展、衔接和融合之间的几重关系，我个人认为，巩固是前提和基础，拓展实现上是提升和提高脱贫攻坚成果。目的是增强可持续性。巩固和拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接是重点和难点。全面推进乡村振兴是未来发展方向，乡村振兴与城乡融合，则是长期目标追求。

第三，在整体上推进脱贫和乡村振兴两者之间的关系时，我认为有几个方面值得注意：

1、在乡村振兴或是城乡融合中要实现几个关键要素的双向流通：

要实现乡村振兴，首先必须实现生产要素在城乡之间的双向流动。在相当长的一段时间内，我国城乡之间生产要素的流通大多是由乡村流向城市的单向流动。城市通过“虹吸”效应带走了乡村发展的人力、财力、物力等必要资源，导致了农村在经济、文化、公共服务等方面的发展滞后。因此，在城乡融合发展中探索城乡之间土地、技术、资金等生产要素的双向流通机制，对于推进乡村振兴有着重要意义。

首先是完善土地要素流通机制，建立城乡建设用地统一市场。在深化农村土地产权制度改革的基础上，引导农村存量土地、低利用率土地、农村集体经营性建设用地入市。通过市场化配置手段，在保障“同地、同权、同价、同责”的基础上，为城乡发展提供充足的土地资源保障，充分发掘土地红利。

其次是完善人才要素流动机制，推动乡村建设人才队伍的壮大。乡土人才留不住，城市人才下不来，人才的总量不多、质量不高、作用发挥不全一直是制约乡村发展的短板。要补齐这个短板，一方面需要不断完善乡村地区的人才引进机制，通过优厚条件吸引乡村紧缺人才由城市流向农村、服务农村、助力乡村振兴；另一方面也需要探索乡村人才自主培养体系的建设，争取在引进外来人才的基础上不断发掘、培养本地“土专家”、“田秀才”，建立一支不走的乡土人才队伍。

再次是完善资金要素流动机制，促进城乡金融资源的均衡配置。乡村金融资源在种类、数量、质量相较于城市都有不足，乡村地区经济发展的落后与金融资源的不足也有很大关系。要促进城乡融合发展，推动乡村振兴就要坚持对乡村金融资源供给进行调整，在加强金融政策支持、完善金融制度保障的基础上引导城市金融资源向乡村市场的合理流动，进而促进城乡金融资源的合理优化配置。

2、推动城乡产业发展对接

产业振兴是乡村振兴的重要基础，要想在城乡融合发展的过程中促进农村产业振兴，就必须推动城乡产业结构的有效对接，加速城乡产业发展的一体化进程。

首先，城市产业链要积极向乡村地区延伸。以产业链条下探带动农村劳动力就业，提升农村基础设施水平，盘活农村发展资源，激活农村经济发展活力。城市产业链条向农村地区的延伸是“以工补农”、“以城带乡”思想的集中体现。

其次，乡村产业发展要积极对接城市需求，以需求为导向调整自身结构，提升自身发展水平。乡村产业发展既要加快发展乡村旅游、观光农业、健康产业、特色餐饮业等农村产业发展的新业态，准确对接城市市场需求，同时还要积极借助城市产业发展的新技术、新经验、新模式对传统农业进行现代化改造，推动传统农业向绿色、高效、智慧的现代农业转型。

总的来说，城乡产业发展的有效对接既需要推动城市产业链条下探到乡村地区，为乡村产业发展输送资源与动力，同时也需要乡村不断汲取城市产业发展的经验、技术，积极回应城市发展带来的市场需求。

3、推动城乡基本公共服务均等化

城乡基本公共服务均等化是城乡融合发展的重要内容，也是实现乡村振兴的题中之意。长期以来，城乡发展的不平衡集中的体现在了双方公共服务的供给数量、质量、覆盖范围上。乡村地区的教育、医疗、公共文化服务的供给水平和供给能力与城市地区有着较为明显的差距。以城乡融合发展来推动乡村振兴必须推动城乡基本公共服务的均等化发展，构建一套城乡一体化的公共服务体系，实现城乡基本公共服务的协同共进。首先，要保障教育资源在城乡的均衡配置。

乡村振兴战略的核心是人，终极动力就源自于强大的乡村人力资本。而教育在阻断贫困的代际传递、培养乡村实用人才、促进乡村经济发展、文化发展水平等方面有着重要的支撑作用。保障城乡教育资源的均衡配置一方面要加强城市对于乡村地区教育资金、教育技术、教育人才的支持力度，通过教师轮岗、定期培训等方式引导城市优质教育资源反哺乡村教育体系，另一方面要创新乡村教育资源的供给内容，持续推动乡村职业教育、网络教育等新型教育资源的补充供给。

其次，要保障医疗服务体系在城乡的均衡配置。乡村地区医疗资源短缺、医疗技术落后是城乡医疗资源分布不均衡的集中体现。要解决这些问题，一方面要统筹加强乡村医疗卫生人才队伍建设和医疗卫生服务基础设施建设，通过完善农村卫生室、乡镇卫生院等基层医疗机构的硬件设施，合理布局基层卫生机构和救治服务范围，加大对于乡村医疗卫生事业的政策支持力度。另一方面要探索城市医疗资源服务乡村的有效途径，鼓励城乡医疗卫生服务公共平台建设，依托平台实现优质医疗卫生资源的城乡共享。

再次，要保障文化服务和养老服务在城乡的均衡发展。目前乡村地区的文化服务水平与城市地区有较大差距 ，城乡文化服务的均衡发展既需要做好文化设施的合理布局建设，同时也需要准确把握农村文化产品的需求特点，文化产品供给要“适销对路”。另外，随着我国步入老龄化社会，农村公共服务的覆盖要重点关注养老问题，通过完善农村养老机构和培养专业社会工作者，有效缓解乡村养老服务领域供需结构性矛盾，不断优化农村养老服务体系和现代化水平。

4、统筹城乡规划一体化布局

伴随着中国经济、社会的高速发展，城乡之间原有的边界已经模糊，随之而来的是城乡格局在空间上的巨大变化。城市发展在空间上急速对外扩张，城市建设规模越来越大，城区的功能承载压力加大。与此同时乡村地区的人力资源、农村劳动力净流出导致乡村的空心化现象日益严重，村庄萎缩的情况普遍存在。这造就了城乡在空间布局发展上的强烈反差。城市方面伴随着承载人口的不断膨胀，向外扩展建设已经势在必行，但大多受制于城乡空间规划限制难以如愿。而乡村地区伴随着人口与资源的流出，低利用率土地持续增加，大量资源难以盘活，经济发展缺乏动力。

因此在以乡村融合发展推动乡村振兴的过程中，统一城乡发展规划，坚持城乡规划“一张蓝图绘到底”，积极推动城乡功能区合理划分，不断强化城乡之间的优势资源互补，促进城乡在空间规划、功能分布上的深度融合就十分有必要。

一方面，要加强城乡空间融合和功能承载融合。城市要在城乡联动发展中发挥重点辐射作用，以城市发展为契机带动乡村地区的城镇化速度，不断消弭城乡建设差距，实现城乡建设均衡发展。农村地区也要以城市功能区外移、产业链下探为契机，积极推动乡村地区完成对城市的市场对接、产业对接、需求对接、功能对接，进而实现城乡功能的有机融合发展。

另一方面，统一城乡规划，加强城乡功能区域的深度融合也要始终秉持绿色发展和共享发展的理念。坚持绿色发展就是在城乡融合的过程中注意保护地区生态环境，任何发展都不能以牺牲生态环境为前提。“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念一定要坚持。坚持共享发展就是要在城乡功能区域的融合中坚持构建平等和谐的城乡关系，城乡经济在资源共享、空间共享、市场共享的基础上实现建设成果的城乡居民共享，努力营造城乡发展互利互惠的局面。

第四，脱贫地区和其他地区的城乡融合还是有很大的差异，所以要在不同的时段上采取相应的策略，要分类分区域进行推进，这更有利于整体上的发展。

实施城乡融合发展战略的路径及可能遇到的挑战？

针对刚才提出的乡村振兴和城乡融合，这里主要谈四点：

第一，我认为城乡融合和乡村振兴是长期性的。现在改革很容易急于求成，所以还是要长、中、短期相结合，如果是长期目标，过程中就按长期目标来实施，不能急于求成。所以在政策制定和措施落实的过程中还是要稳步推进的。

第二，实施的过程中要坚持分类推进、分区域推进的差异性策略。现在我们国家不同的区域差异较大，无论是老区、少数民族地区、边境地区还是中西部地区的差异都是很大的，在脱贫攻坚工作完成以后，还有乡村振兴的重点帮扶县相关工作，实现脱贫以后的832个县和乡村振兴重点帮扶县之间都有很大的差异和不同，所以在实施乡村振兴和城乡融合推进的过程中还是要分类、分区域进行推进，有差异性。

第三，整体上来说无论是城乡融合还是乡村振兴，还是要走绿色发展、生态优先的道路，这是一个长期性的路径。在这个过程中更重要的是在乡村振兴过程中和城乡实现融合发展以后坚持走绿色的发展道路，所以对环境、资源的保护措施以及现在提出的碳达峰、碳中和计划，在这个过程中也要更加重视并坚持下去。

第四，在推进的过程中需要有一些改革、突破和创新。比如说土地制度改革，这部分目前已经着手在做，但我认为可能尚需要进一步地加速或者是有所突破地来推进，这样更有利于城乡的融合和乡村振兴的发展。

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