闫衍等：金融稳定保障基金的国际经验

闫   衍  中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长、总裁。

袁海霞  中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长。

彭月柳婷  中诚信国际研究院高级研究员。

本文刊发于《中国金融》2022年第7期。

本文字数：4703字

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《2022年政府工作报告》首次提出“设立金融稳定保障基金”，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。由于当前国内外形势复杂严峻，我国经济运行仍面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，对国内金融稳定提出了更高要求。在结构性稳杠杆的背景下，2021年非金融部门宏观杠杆率稳中略降，但整体仍处在较高水平；在经济修复、结构调整与发展转型的过程中，重点地区、重点领域和重点部门的风险防范依然是宏观经济调控的重要工作。而设立金融稳定保障基金有助于平抑市场波动和市场化、法治化处置风险，在防范化解债务风险、维护金融稳定等方面能够起到重要作用，设立金融稳定保障基金也是国际通行的做法，可以作为我国宏观审慎监管体系的有效补充。

从国际经验来看，2008年金融危机后，美国和欧盟分别建立了有序清算机制（OLA）、单一处置机制（SRM），并设立了配套保障基金；德国通过了《金融市场稳定法》，并设立金融市场稳定基金（FMS）。上述机制及基金在平抑市场流动性危机，化解系统性风险中发挥了关键作用。目前国内金融领域已形成信托业保障基金、存款保险基金等各类子行业保障基金，中央及地方层面也陆续推进信用保障基金、债务风险化解基金来平抑市场波动。

一、发达经济体金融稳定机制及保障基金的实践

（一）美国金融稳定监督委员会（FSOC）及有序清算机制（OLA）和清算基金（OLF）

国际金融危机后，2010年7月奥巴马签署《多德-弗兰克华尔街改革与金融消费者保护法案》，旨在更有效地识别和化解系统性风险、防范金融危机的发生。根据《多德-弗兰克》法案，美国成立了金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别系统重要性金融机构所存在的不稳定因素及潜在风险，并对其开展特别监管协调。FSOC由财政部、美联储、联邦存款保险公司（FDIC）、金融消费者保护局（CFPB）、证券交易委员会(SEC)等多部门成员共同构成。同时，美国还建立了有序清算机制（OLA）及配套的有序清算基金（OLF），该基金由美国财政部设立，FDIC管理，用于支付风险处置的各项费用。当系统重要性金融机构陷入危机，经由美国财政部会同美联储、FDIC共同评估启动OLA程序，FDIC作为接管人开展对问题金融机构的有序接管及清算工作，降低负外部性，防范系统性风险发生。

（二）欧盟单一处置机制（SRM）及单一处置基金（SRF）

为有效应对欧洲银行因跨国经营而导致的金融风险，并规避因缺少统一处置机制，跨国银行集团、金融集团在各国家之间进行利益输送、或开展监管套利的行为[1]，国际金融危机后，欧盟在跨国监管层级建立了单一处置机制（SRM）实现跨境金融风险监测、管理及处置，降低成员国利益冲突，实现欧盟金融整合及稳定。当跨境银行集团、重要的金融控股公司、混合金融控股公司等具有系统重要性的金融机构出现倒闭风险时[2]，由单一处置委员会（SRB）及时接管，并实施有序风险处置程序。同时，为有效推动处置进展，SRM配套设立了单一处置基金（SRF），该基金分为事前认缴和事后认缴两种方式，主要用于对问题机构提供担保或贷款、购买资产、支付债权人补偿或向被处置机构注资等事项。

（三）德国《金融市场稳定法》及金融市场稳定基金（FMS）

为应对金融市场在危机期间流动性不足、金融不稳定等困境，2008年10月德国通过了《金融市场稳定基金法》、《金融市场稳定基金法执行条例》、《加速和简化在危机状态下通过金融稳定基金收购金融企业股份法》[3]。根据上述法案设立了金融市场稳定基金（FMS），由联邦政府注资、期初由联邦金融市场稳定局（FMSA）管理，用于在危机期间因流动性资金不足而陷入困境的金融机构。通过向问题机构提供担保、资本重组及资本结构调整、承接或购买特定金融机构风险资产等市场化方式进行救助、化解重大风险。此外，2012年德国出台了《金融稳定监督法》，并建立金融稳定委员会，形成较为清晰的问题金融机构处置法律框架及金融稳定协调机制[4]。

（四）英国特别处置机制（SRR）

为提升问题机构金融风险化解处置及时性、有效性，英国《2009银行法》提出建立特别处置机制（SRR），该机制分为稳定化措施、银行破产程序和银行管理程序[5]。当英国银行、建房互助协会和部分投资公司、金融控股公司等具有系统重要性金融机构面临倒闭风险时，英格兰银行（央行）作为处置接管机构，决议是否启动特别处置机制（SRR），启动后风险处置过程中，各项决策需经由金融服务局、英格兰银行和英国财政部常设委员会决议。根据特别处置机制（SRR），金融稳定化措施包括问题机构暂时国有化、过桥银行及其管制、私人部门收购等。

二、我国现存各类保障基金实践情况

（一）我国金融领域现存各类保障基金

目前，我国金融领域已形成各类子行业保障基金，致力于单一金融子行业风险防范、化解和处置。具体而言，金融保障类基金包括保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金、期货保障基金、存款保险基金等，对于防范、化解和处置分业监管下相关金融风险起到重要作用。例如，信托业保障基金是由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的行业互助资金，并由中国信托业保障基金公司担任保障基金管理人。当信托机构依法需进入债务重组、破产程序出现兑付困难等情形时，或信托公司因临时资金周转困难，需提供短期流动性支持时，信托保障基金予以有偿救助。

（二）我国央企及地方债务风险化解基金

近年来，中央和地方政府相继成立由政府引导、市场化运作的债务风险化解基金（又可分为“信用保障基金”、“债务平滑/偿债基金”等）提供短期流动性支持、承担债务风险化解功能。2020年7月在国资委的指导协调下，中国国新作为发起人，成立了央企信用保障基金，以私募永续方式向31家经济效益好的央企签订市场化出资协议，按照市场化的原则仅对有发展前景但因临时性资金周转困难的央企给予阶段性流动性支持，救助对象包括央企境内公开发行、金额较大且易引发公众事件的债券。央企信用保障基金有利于将风险控制在央企内部，避免发生连锁反应，守住不发生系统性风险的底线。地方政府层面，在2015年国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》后，湖南、湖北、青海等区域成立债务平滑基金，通过融资平台债务置换等方式化解存量债务风险；随着防范化解地方政府隐性债务的推演和深化，2019年以来，河南、广西、天津等省份相继设立信用保障基金，缓解区域内平台公司偿债资金短期周转压力，采取“应急+增信”方式提供信用保障支持。

图：信用保障基金运作机制

资料来源：中诚信国际整理

（三）我国目前保障类基金特点及问题

我国存量保障类基金本质上都是深化市场化、法治化的金融风险化解机制，但一定程度上仍缺乏聚焦系统性金融风险监测识别及处置的顶层设计。一方面，各类保障基金的设立有利于降低对公共资金直接处置风险的依赖，压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，在市场化、法治化方式化解金融风险、防范发生系统性风险扩散蔓延方面起到关键作用。另一方面，由于我国现存保障类基金多为金融领域各子行业基金、属地责任下风险化解基金，缺乏针对金融市场稳定和系统性风险化解处置的顶层设计，无法对潜在的系统性风险进行前瞻性监测、主动识别和高效处置，更难以形成多部门协同的危机应对机制。

三、关于设立金融稳定保障基金的建议

按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的重大风险防范化解基本方针，金融稳定保障基金的设立是探索市场化、法治化处置和化解风险机制的重要创新。从国际经验看，发达经济体各项金融稳定机制及配套基金在平抑市场流动性危机、化解系统性风险发挥了关键作用。结合我国现存各类子行业保障基金运行情况，我们认为应遵循行政引导、市场化为主的总体原则，设立由财政等政府部门出资、社会资本方共同参与的金融稳定保障基金，与现存各类保障基金有机结合，形成我国金融稳定保障基金体系。同时，为有效发挥金融稳定保障基金处置化解重大风险的积极作用，需要进一步建立健全金融稳定机制顶层设计、明确风险处置主体责任及职能分工，探索更具前瞻性、全局性、主动性的风险处置机制。

第一，遵循行政引导、市场化为主的总体原则，设立由财政等政府部门出资、社会资本方共同参与的金融稳定保障基金，与现存各类保障基金有机结合，形成我国金融稳定保障基金。从海外实践经验看，政府部门尤其是国家财政体系、货币当局在深度参与金融风险处置、防范化解系统性风险上发挥了关键作用，而金融机构投资者共同参与可进一步提升了风险处置效率及效果。因此，建议遵循行政引导、市场化为主的总体原则，设立由财政/央行等政府部门出资、社会资本方共同参与，聚焦全局及系统性风险的金融稳定保障基金；与我国原有各类保障类基金有机结合，共同构成我国金融稳定保障机制；从不同维度及层级，充分发挥其维护金融稳定、防范化解处置重大风险的积极作用，牢牢守住不发生系统性风险的底线。此外，除创设常态化顶层风险处置机制及基金外，在应对特定行业重大风险或突发系统性风险事件时，我们认为还可在金融稳定保障基金体系下设对应子基金，例如，可设立房地产稳定保障基金，引入具有不良资产处置经验的金融机构等，有效平抑市场波动、化解市场短期流动性危机，提升了金融风险处置效率及效果。

第二，建立健全金融稳定机制顶层设计，加快推动《金融稳定法》出台，明确金融风险处置的法定程序，确保金融稳定保障基金运作“有法可依、有章可循”。我国现有金融风险化解及处置的相关法律法规、规章制度较为分散，缺乏统筹全局、体系完备的金融稳定机制及立法保障。为有效发挥金融稳定保障基金聚焦系统性金融风险的处置的全局性作用，需加快推进金融法治和基础设施建设，推动《金融稳定法》出台，明确金融风险处置的法定程序，细化金融稳定保障基金职责定位、触发机制、资金来源、损失分摊机制等方面的具体章程，确保系统性风险监测、识别和处置过程“有法可依、有章可循”。

第三，建立多部门有效配合的金融风险识别、监测及处置机制，明确风险处置主体责任及职能分工。首先，不同于分业监管体系下的各类保障基金，金融稳定保障基金更具全局性、统筹性，涉及风险识别、监测及处置的复杂性，建议参照美国金融稳定监督委员会（FSOC）、英国特别处置机制（SRR）运作过程实现多部门协作，健全部门之间、中央与地方之间高效联动、统筹协调的合作机制。其次，从《2022年政府工作报告》“压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任”的要求看，在问题机构的风险处置及金融稳定保障基金运行过程中，需进一步明确风险化解和处置各环节中的主体责任和职能分工。

第四，坚持市场化、法治化原则，积极探索更具前瞻性、全局性、主动性的风险处置机制。作为我国金融宏观审慎监管体系的有效补充，金融稳定保障基金的设立有利于进一步拓宽金融机构救助资源，不再单一依赖央行作为最后贷款人角色，以制度化、法制化方式丰富了系统性风险处置资金来源，有效降低对公共资源依赖度。总体上，金融稳定保障基金的运作过程需坚持市场化、法治化原则，与时俱进、持续探索更具前瞻性、全局性、主动性的风险处置机制，有效提升风险处置效率、降低风险处置成本，防范问题机构市场化出清过程中风险外溢效应。

参考文献

[1] Dinov, S. (2016). Proposals of the European Commission after the financial and debt crisis. European Business Law Review, 27(1).

[2] 于品显.(2019).欧盟银行单一处置机制研究. 金融监管研究(10),85100.doi:10.13490/j.cnki.frr.2019.10.006.

[3] 《金融市场稳定基金法》、《金融市场稳定基金法执行条例》、《加速和简化在危机状态下通过金融稳定基金收购金融企业股份法》，三者统称为《金融市场稳定法》

[4] 申伟新,吴云峰 & 王鹏.(2021).德国问题金融机构处置法律制度对我国的启示. 金融理论与实践(03),58-62.

[5] 凌云.(2019).金融机构处置机制的国际做法借鉴及启示. 吉林金融研究(04),63-67.

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