高瑞东：印太经济框架与美国政治博弈

高瑞东 光大证券首席宏观经济学家

以下观点整理自高瑞东在CMF宏观经济热点问题研讨会（第51期）上的发言

本文字数：3070字

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一、为什么美国没有选择CPTPP，而选择了“印太经济框架”？

美国之所以没有选择CPTPP，转而选择建立“印太经济框架”，主要是出于美国国内政治和经济的需要，传统贸易协定CPTPP，已经不是美国最优选。对于美国政客而言，加入TPP/CPTPP的初衷，是以更低的关税和贸易壁垒，打开亚洲市场。共和党和民主党政客作为美国不同利益群体的话事人，在不同时期对TPP/CPTPP展现了不同态度，主要原因在于其背后群体受益于全球化的程度不同，这也是美国社会分裂、贫富差距的核心原因。换言之，全球化给美国带来的利益，分配是不均衡的，金融业、高端制造业和高端服务业获益更多，低端制造业和低端服务业获益更少，这也最终体现为两个党派不同的趋向。

对于共和党人和特朗普前总统而言，执政根基在于美国工人和农民，退出贸易协定符合其竞选纲领和执政基础。所以特朗普上任后的第一份行政命令就是宣布退出TPP，并在上任后就农产品和工业品贸易壁垒，同主要贸易对手国展开一系列经贸谈判。

对于民主党，奥巴马、希拉里和拜登则在不同时期，做出了不同的选择。奥巴马是坚定的TPP支持者，但是希拉里和拜登则都从TPP的支持者，转变为TPP/CPTPP的反对者。民主党人行为发生逆转的原因，我们认为有三点：

第一，民主党本身的执政根基不稳。2010年至2020年，共和党在两院的控制权逐步增大，民主党整体执政和竞选基础不稳，为争取劳工组织、环保组织等群体的选票，民主党人的竞选纲领开始走中性路线，以争取最大的支持面。而2020年总统大选中，民主党也可以说是险胜，这也使得其继续维持中间路线、以争取更大范围的选民。

第二，美国的产业严重空心化，即使参与自由贸易协定，也难以在对外贸易上获得更大的优势。CPTPP带来的最主要机遇，就是更低的关税和贸易壁垒。然而从2000年以来，美国产业空心化严重，在2000年至2010年的十年间，美国失去了约33%的制造业工作岗位。2010年之后，在历任总统促进制造业回流的政策作用下，制造业工作岗位小幅回升，但依然离峰值较远。美国国内产业空心化也是社会割裂、矛盾频发的核心原因。从美国的前车之鉴反思，这也是中国近年来着重维持整个制造业占比背后的原因之一。

第三，廉价劳动力和终端市场的问题已经得到部分解决。特朗普在任时期，由他主导推进的升级版北美贸易协定，在一定程度上已经解决了美国廉价劳动力和终端市场的问题。而且由于美国在北美贸易协定谈判中占据了绝对主导权，特朗普政府不仅解决满足了跨国企业低价劳动力的需求，也在墨西哥引入了最低工资条款，从而征得了美国劳工组织的同意。

所以，美国拒绝了CPTPP，并且转而提出“印太经济框架”，也是美国目前的执政党民主党基于其政治诉求及实际国情打出的一张外交牌。

二、如何看待与评价“印太经济框架”？

“印太经济框架”最核心指向两个方面，一是供应链安全，二是核心技术管控。拜登总统上任后，2021年上半年白宫就针对主要产业进行供应链安全的评估；一定程度上来说，拜登推出“印太经济框架”的构想可以说是蓄谋已久。一方面民主党代表了全球化的一方，想通过全球产业链赚取利润；另一方面，其又想在比较前沿的领域保持领先的优势。

所以，拜登上台之后既在非核心产品的领域对华释放缓和信号，包括一定程度上恢复芯片供货、推出关税排除清单，又频频联合盟友在核心技术领域孤立中国。在“印太经济框架”推出之前，美国总统和主要的经济官员，在访问日韩以及欧洲时均致力于建立封闭圈子，希望在核心领域上加大对于中国的封锁，实现“去中国化”。在疫情后全球芯片短缺，和拜登作为新能源企业话事人的背景下，拜登的封锁政策尤其突出体现在半导体和新能源行业上。

美国希望借助“印太经济框架”加速对整个印太地区核心技术管控，在核心领域上加大对中国的封锁。美国经济官员的表态更为露骨和直接，商务部长雷蒙多曾明确说，印太经济框架作为这一新型经济框架还包括协调出口管制，以“限制向中国出口‘敏感’产品”。美国贸易代表戴琪则公开宣称，“印太经济框架”是“独立于中国的安排”。所以，“印太经济框架”还是拜登“小院高墙”技术封锁的延续。

我们预计，拜登政府将采取国内加大投资，国外增加合作的双线程供应链“优化思路”。一方面，美方加大对芯片、数字经济等核心技术，以及供应链安全和敏感基础设施等领域的国内投入；另一方面，联合欧洲日韩等盟友，加大对知识产权、信息安全、人员交流等方面的管控，以“保护”之名阻断核心技术在亚太地区扩散，稳固自身在核心技术领域的霸主地位。而印太经济框架，就是美国联合亚太地区盟友，重塑产业链供应链，摆脱对中国的依赖的基本思路构想。

三、“印太经济框架”对中国的影响和应对策略

首先我们要意识到，一方面，美国现在所推动的新一轮对华技术封锁，其根基是建立在军事、经贸、金融、粮食、政治等美国综合霸权体系之上，技术霸权也是对于其综合霸权体系的补充。另一方面，“印太经济框架”作为一个还没有明确具体细节的框架，经济效益性没有那么强，甚至会阻碍亚太地区越发活跃的双向经贸活动。如果美国不能给框架参与国实质性的优惠和利益，反而约束这些成员国的经济增长，则该框架的可持续性和影响力也将大打折扣。

其次，美国政治的波动对于其对外策略也有重大影响，无论是共和党还是民主党都要顺从背后利益集团的诉求。11月份美国即将举行中期选举，目前来看民主党整体选情承压、但众议院压力更大，因此中选中民主党人有很大概率丢掉众议院，或者丢掉参众两院。

假如共和党在众议院赢得多数席位、民主党守住参议院，两党将在议会形成对峙之势，无论是内政还是外交，共和党人都将对拜登后半任期的政策形成更大掣肘，就如同特朗普总统任期后半段所面临的困境一样。在这种情况下，为了争取更多选民的支持，也会激化民主党对华的强硬态度。

如果共和党重新夺回对两院的控制，将给中美关系带来更大的不确定性，我们面对的危险可能不只是“印太经济框架”。而特朗普总统执政时的共和党对华政策则是全面脱钩，不只涵盖了民主党人所推动的技术封锁，也包括产业脱钩、技术脱钩、金融脱钩，当时加征的关税不仅涉及到高科技产品，同时涉及到范围非常广泛的消费品、工业品。假如共和党人夺得两院控制权，我们所面临的外部环境会更为严峻。虽然“印太经济框架”可能最终会消亡，但美国政局的变化，短期或将带来更大范围、更深程度的中美脱钩。

对于中国来说，最重要的是要做好自己的事，通过不断开放，积极开展区域性经贸合作，争取全世界更多的国家和地区的支持。随着RCEP的生效，中国和亚太地区国家的经贸交流愈发活跃。今年1月1日起，中国开始全面履行RCEP协定所有承诺和义务，包括对大量产品立即实施零关税。我国与东盟、澳大利亚和新西兰之间的立即零关税比例均超过65％，与日本则是新建立自贸关系，相互立即零关税比例也分别达到25％和57％。且RCEP成员将通过10年左右时间，基本实现90％的产品享受零关税。未来，如果美国希望在亚太发挥影响力、进一步干涉亚太地区经贸活动，势必要释放利益。如果我们和整个亚太地区国家，区域经济联系非常紧密，这时候就不容易被分割。现在东盟是我们第一大贸易伙伴，同时，我们对日本、韩国长期都保持了贸易逆差，日韩对中国的依赖度持续增加，也加大了我们应对的空间和灵活度。

综上，“印太经济框架”是美国当前政治、经济和外交战略的综合选择，也是民主党的综合选择，最终目的还是要对我们进行全方位的“小院高墙”的技术封锁。同时，我们也要特别警惕，中期选举之后，随着美国政局变化，可能会给中美关系和外部环境带来更加严峻的挑战。对我们自己来说，还是做好自己的事情，只要中国对外开放的大门越开越大，中国抵御反全球化逆流的力量就越强。

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