吕冰洋：区域财政与中国特色转移支付

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自8月7日中国财政科学研究院微信公众号。

本文字数：2175字

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对中国这样国土面积广阔、地区情况复杂的大国来说，研究区域财政非常重要，区域财政建设与转移支付制度密切相关。转移支付是解决地区发展不均衡问题的重要制度安排，它们有一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三种形式，它们有不同的理论逻辑，推动地区协调发展可以综合运用这三类转移支付。

一、一般性转移支付：寓激励于平衡

一般性转移支付用来弥补地区财力差距，为解决地方财力不均衡而设立的转移支付，不能给地方设置资金使用条件，地方对这类资金的使用方向有充分的自主权。大量研究认为，一般性转移支付制度在平衡地区差距的同时，不可避免带来一些效率损失，原因是转移支付先天存在逆向激励问题，一般性转移支付制度设计是转移支付规模与地区自有财力负相关，也就是说，越发达地区得到的转移支付越少，越不发达地区得到转移支付越多，它会降低地区发展经济动力。

转移支付确实在平衡地区财力差距上发挥了重要作用，落后地区会有更多资金用于本地基本公共服务供给。随着“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”等区域战略的实施，转移支付的政策目标不仅停留在基本公共服务均等化上，而是要直接拉动落后地区经济增长。经典发展经济学家非常强调落后地区发展经济最大的问题在于没有第一推动力，落后地区缺乏资本且经济风险较大，要走上发展的道路，一定要有某种推动力量使其超越低水平均衡陷阱，才能使经济发展产生质变。对落后地区来说，转移支付正是发挥了第一推动力的作用，2007年以后西部地区经济增长速度明显超过东部地区，这种收敛特征侧面说明了近年来我国落后地区经济增长能力的提升，其中一般性转移支付的作用是不可或缺的。

二、专项转移支付：积极均衡策略

传统理论认为，专项转移支付的作用是解决公共产品提供的外部性问题。例如，甲地区交通建设不仅会让甲地区企业和居民受益，而且会让乙地区企业和居民受益，此时甲地区财政支出按局部地区边际收益等于边际成本原则来决策就不是最优的，中央地区给甲地区一笔用于交通支出的专项转移支付后，会激励甲地区按全局边际收益来改善交通基础设施。

但是，专项转移支付在中国还有它另外的理论逻辑，那就是可以在一定程度上改变地方政府偏好和财政支出方向。地方政府的偏好分为两类，由此对应着两类财政支出。一是经济偏好和生产性财政支出，当地方政府比较重视经济发展时，经济发展的主要推动力来自企业产出增加，地方政府会将财政资金用于交通建设之类的经济性支出；二是民生偏好和民生性支出，当地方政府比较重视教育、医疗等为代表的民生改善时，地方政府会将财政资金用于民生支出。与一般性转移支付相比，专项转移支付能够较快锁定政府支出和公共产品提供的方向，改变欠发达地区基础设施或公共服务供给状况，可以称为“积极均衡策略”。

三、分类转移支付：未来改革方向

不论是一般性转移支付还是专项转移支付，都为我们所熟知，但是还有一类转移支付——分类转移支付——是应该引起我们注意的。所谓分类转移支付（或称分类拨款），它是规定资金使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是限定在某一大类公共服务（如教育、医疗等），因此资金用途虽有限制但却较为宽泛。与一般性转移支付相比，分类转移支付可以锁定政府支出的大方向；与专项转移支付相比，分类转移支付使得地方政府在资金运用上有更大的自主权。用途指定较为宽泛且按因素法分配资金的分类转移支付不仅有利于促使地方政府行为与中央政府的治理目标相匹配，并且有助于提高地方政府的治理能力，因而应成为我国专项转移支付制度改革的主要方向。

2019年，我国转移支付口径有了非常大的调整，在“一般性转移支付”条目下设的“共同财政事权转移支付”，其中有小部分有分类转移支付的性质，如基本养老金转移支付、城乡居民基本医疗保险补助。但是“共同财政事权转移支付”更多的属于专项转移支付性质，如与教育相关的转移支付就有5项，与农业发展相关的转移支付也有5项。如果进行分类转移支付管理的话，应该仅设“教育类”、“农业类”转移支付一项，地方政府在将资金限定于教育或农业用途下，具有高度自主权。

从中国转移支付制度发展历史看，改革开放后很长一段时间，在“两个大局”和“效率优先”思想的指导下，转移支付制度建设基本付诸阙如。1994年分税制改革后，中央政府财力大大增强，“两个大局”逐渐由“沿海优先发展”向“沿海拿出更多力量来帮助内地发展”转变，转移支付制度在平衡地区差距中起着重要作用。在未来财政体制改革中，应沿着“权责清晰、财力协调、区域均衡”的方向，处理好激励与平衡的关系，让转移支付体系更加科学和规范，继续在区域经济协调发展中起到重要作用。

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