刘凯：土地公有制与“中国经济增长之谜”（上）

刘凯  中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自12月30日经观。

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一、引言

2023年是改革开放四十五周年。中国特色社会主义市场经济在实践方面所取得的伟大成就已被全世界所公认，但在学术层面却还远没有形成一套让全球主流经济学界一致认可的经济学理论解释。国内外不少经济学者认为：改革开放以来中国在经济增长、宏观经济稳定、减贫等方面所取得的卓越成绩大部分（如果不是全部）只是市场化改革的必然结果，与社会主义制度因素如国有企业的大量存在、土地公有制等没有多少关系；社会主义制度因素如果起着某种作用，也是负面的、扭曲性的作用。尤其是在国外学术期刊上发表的有关中国经济的论文，上述观点比比皆是、几成定论。上述观点在当前中国经济面临持续性下行压力的大背景下似乎又收获了不少支持者。显然，国内外还有很多经济学者不赞成这种新自由主义的观点，他们有两个强有力的论据：第一，前苏联、东欧国家大多舍弃了社会主义制度、朝着彻底的私有制市场经济迈进，但它们在宏观经济层面的表现却与中国相距甚远；第二，大多数发展中国家采取的都是资本主义市场经济模式，而且比中国早得多实行市场经济，但它们中的绝大多数也没能在过去四五十年里实现中国这样的快速增长。

造成上述理论分歧的原因，一方面固然是由于双方学者潜意识里所持有的、不可磨灭又难以伪装的意识形态偏见，另一方面则是由于还没有形成一套完整的、让人信服的理论体系，来从学理上严谨地阐释：市场经济条件下为什么需要社会主义经济制度因素的大规模存在，这些因素对于资源配置效率与经济增长、宏观经济稳定以及改善收入财产分配已经或者将要起着什么样的特殊而重要的作用，其具体经济学机理又是什么。笔者认为，回答上述问题并形成广泛学术共识是中国经济学界所面临的最重要的任务和挑战之一，也应该是构建中国自主经济学理论体系的核心工作。这不仅关乎到道路自信、制度自信以及在当前对唱响中国经济光明论的支撑，更关乎到未来中国基本经济制度朝什么方向去改革以及如何完善。

以土地公有制为例，与土地私有制相比，中国特色的土地公有制在市场经济条件下对于促进经济效率到底有没有优势、有哪些优势？其具体机理又是什么？西方主流经济学界对于这一我们认为非常重要的问题几乎没有研究。一方面，他们假定私有制（包括土地私有制）是永恒不变的制度，进而认为，从反事实角度来研究美国采取土地公有制的经济效果正如研究美国企业国有化的经济影响一样毫无意义。另一方面，主流经济学界普遍认为，工业时代以及后工业时代，土地要素在社会化大生产中所起的作用已经微不足道，而且还在很大程度上可以被资本要素所代替。但土地要素和土地制度真的不重要吗？无论是制造业的发展，还是房地产、餐饮仓储、金融服务等服务业的发展，都离不开土地要素的有效供给。对于人口密度高、土地相对稀缺的一些发展中国家尤其如此。实现工业化是发展中国家的头等发展任务，基础设施建设对于工业化以及经济发展都特别重要，而无论是工业部门的发展还是基础设施的建设都需要大量土地。另外，房产财富是现代社会居民财富最主要的组成部分，而房产价值的核心决定因素是土地价值。因此，决定土地要素配置的土地制度，是会对发展中国家经济增长和社会福利产生重大影响的基本经济制度，怎能不重要？

土地公有制是否是解释“中国经济增长之谜”的重要原因，从经济学理论上并非一目了然。大量土地租金归政府所有，初看并不一定有利于经济增长，因为土地私有制下土地租金归私人部门拥有，可能有利于私人部门的投资和资本积累。再则，土地财政及其对于基础设施建设的重要作用，似乎也能找到替代方案——增加税收为基础设施融资，何以证明土地财政一定更优呢？因此，要研究土地公有制是否是导致中国经济增长奇迹的重要原因，一方面需要基于全球制度比较的视野，分析如果中国采取土地私有制那么中国的经济增长将会是怎样的情形；另一方面则需要基于一般均衡定量宏观模型的严谨分析。

二、中国特色土地制度有什么不同

与其他国家尤其是其他发展中国家相比，我们可以梳理出关于中国土地制度的3个典型事实：

1、中国土地制度在土地所有权、土地发展权等方面与其他国家有明显区别。中国的土地所有权制度是公有制，即国家土地所有制和集体土地所有制。但从全世界范围来看，无论是经历了比较彻底的资产阶级革命性质土地改革的国家（如法国），还是没有经历彻底资产阶级性质革命的国家（如印度），或者殖民地国家（如美国），大多数都是以土地私人占有制为基础。在土地发展权方面，中国政府比其他经济体政府有更强的主导能力。虽然土地私有制国家（如美国、法国等）也采取了土地管制措施，对私人土地权利进行限制，但其能力与中国政府不可比拟。在土地征用方面，相比于其他经济体中国政府获取土地资源的成本相对较低、收益相对较高。一方面，城市土地属于国家所有，地方政府拥有足量的土地可供划拨与批租。另一方面，郊区和农村土地的集体所有制与集体土地的可征用制二者配套使得地方政府拥有了补充或增加城市国有土地的强有力手段。而且中国实行严格的土地用途转用制度，以确保土地征用的绝对主导权和相对低成本。但对于世界上大多数国家和地区来说，土地征用大多是按市场价格或以市场价格为基础来进行补偿，获取土地资源成本相对较高。

2、市场经济条件下，中国政府将非农业用地分割为工业用地和商业及住宅用地两个市场并采取不同的定价机制。其中，工业用地低价供给、充足供给，而商业及住宅用地有限供给、其定价由市场决定，商业及住宅用地出让收入成为地方政府收入的重要来源。基于土地交易数据可以发现，过去二三十年里工业用地价格很低且增长十分缓慢，而商业及住宅用地与工业用地的价格差却越拉越大。

3、中国基础设施投资的高速发展与土地公有制密不可分。一方面，基础设施建设本身也需要大量土地，而土地公有制则保证了基础设施建设用地的廉价供应，极大降低了基础设施建设成本。另一方面，地方政府大量的土地出让收益成为基础设施投资的重要资金来源。世界银行曾在1994年世界发展报告中建议，经济基础设施投资占GDP比重不应少于5%。据估算，1993—2008年中国基础设施投资占GDP比重平均约为9.0%，2008年以来中国基础设施投资规模依然维持在高位。但相比而言，其他发展中国家的基础设施投资则相对不足。从国际统计数据来看，除印度以外，其他发展中国家的政府投资占GDP比重在大部分时间里都是低于5%的，印度的政府投资占GDP比重也一直是低于7%的，它们都远远低于中国的同期水平。今天中国拥有了良好的基础设施，孙中山先生在《建国方略》中关于基础设施建设的梦想得以成真，土地公有制功不可没。

三、土地公有制为何比土地私有制更利于经济增长

要辨析土地公有制对于中国资源配置效率和经济增长的意义，必须要进行如下反事实分析：假如中国没有采取土地公有制这一基本经济制度，而像很多发展中国家一样维持历史上的土地私人占有制度，那么中国的经济增长将会是一番什么样的情形？我们可以构建一个嵌入了土地制度因素的动态一般均衡模型来对上述问题进行分析。基于上文梳理的典型事实，我们可以在建模时做出如下假设：土地对于工业部门和非工业部门都是一种重要的生产要素；土地公有制体现为土地要素由政府所有，土地租金收入归政府支配；政府对工业用地和非工业用地分割定价，以较低价格充分供应工业用地，通过控制非工业用地供给来抬高非工业用地价格以实现相关土地租金收入的最大化；基础设施对于工业部门和非工业部门都是一种重要的生产要素，且基础设施投资由政府出资。假如中国维持土地私人占有制度，那么经济体结构将会是一番什么样的情形呢？与基准模型不同的是，土地不再归政府所有而是归私人部门所有，土地的提供者（因而土地租金的收入者）发生了变化。根据历史经验和国际经验，土地私有制下的土地市场会通过土地兼并较快地形成一个垄断性的市场，土地最终被少数人控制。

我们认为，土地公有制比私有制更有利于经济增长和居民福利的核心机理在于两条：

1、土地要素容易形成垄断市场，而私人垄断不如政府垄断。垄断一般会导致资源配置的扭曲，土地私有制下将出现“工业用地”和“商业用地”两个市场的垄断，因此会比只有“商业用地”市场垄断的基准模型产生更大的效率扭曲和福利扭曲，不利于工业部门的增长和工业化进程。在土地公有制下，中国政府长期低价提供工业用地，这对于中国工业部门（包括基础设施建设）的快速发展、对于中国式工业化至关重要。

2、基础设施这一公共物品对于发展中国家的经济增长具有重要作用，土地租金归政府比归私人部门更有利于发展中国家基础设施的完善。当土地租金归于政府时，政府可以将其用于基础设施投资从而提高全要素生产率、降低生产的边际成本，带动企业投资。而当土地租金归于私人时，表面上看私人部门好像拥有了更多用于私人投资的资金，但从一般均衡的宏观视角来看，私人部门只在乎私人投资收益而不会将其资金投资于具有公共品性质的基础设施，结果是基础设施匮乏导致边际成本上升，反而最终会抑制私人投资。

一个合理的替代性选择是：在土地私有制下，政府可以通过增加税收来为基础设施建设融资，以此来弥补基础设施投资的不足。但税收一般具有扭曲性，在后文的定量分析结果展示中，我们将会看到：在土地私有制下，当基础设施存量不足时，政府通过提高税率来为基础设施建设融资虽然是可取的，但与土地公有制下土地租金归政府所有的情形相比，会造成很大的效率和福利损失。

四、用土地公有制来定量解释“中国经济增长之谜”

在动态一般均衡分析框架下（具体细节详见笔者于2018年发表在《中国工业经济》上的论文），我们可以对土地公有制和私有制两种制度下的中国经济增长进行定量对比研究。我们的主要定量结果如下：

1、在基准模型设定下，其他条件不变，如果中国采取土地私有制，那么GDP会降低36%，居民福利会下降34%。

数值模拟结果显示：保持其他条件不变，在土地私有制下：GDP会降低36%，“工业部门”和“非工业部门”产值分别会降低42%和25%；财政收入会大幅减少38%，而基础设施投资及存量分别会减少40%和41%；GDP下滑导致了居民福利水平的下降，以稳态下人均消费水平来衡量的居民福利下降了34%。

以上反事实分析的数值模拟结果与我们的理论预测也是一致的。在土地私有制下，土地这一重要的生产要素被私人部门垄断性持有，一方面，在国民经济中占主体地位的“工业部门”（包括现实中一些基础设施的生产部门）不能再以便宜的地租来使用土地要素，这不利于“工业部门”的发展。实际上，与土地公有制下的基准模型相比，土地私有制下“工业品”的实际边际成本增加了6%。比如印度的工业用地成本就颇为高昂，这阻碍了其工业化进程。另一方面，土地租金收入不再归政府部门所有、而是归家庭部门所有，这抑制了政府为基础设施建设融资的能力，进而减少了基础设施投资、削弱了经济增长。同时，受制于“工业品”边际成本上涨和基础设施存量不足条件下边际产出下降的双重压力，拥有垄断性地租收入的私人部门不仅没有增加私人投资，反而降低了其投资（降幅达20%）。土地租金上涨导致的边际成本上涨、政府融资能力受限导致的基础设施投资不足以及经济环境恶化导致的私人投资不足，共同导致了“工业部门”和“非工业部门”产值的下降和GDP的大幅下滑。GDP的下滑也拉低了家庭部门的消费水平，进而导致了社会福利水平的大幅下滑。

在中国特色的土地公有制下，地租收入成为基础设施这一特殊公共品的重要融资来源，这与所谓的“亨利·乔治定理”有一定相关性。“亨利·乔治定理”表明，在一定条件下，地租收入可以作为公共品的唯一资金来源，而不需要政府再征收其他扭曲性税收。

2、如果中国采取土地私有制并通过增税方式为基础设施建设融资，那么增税会导致很大的效率和福利损失。

我们进行了如下反事实分析：在土地私有制下，政府通过提高税率以使得GDP水平与土地公有制下的基准模型相等。数值模拟显示，此时税率需要由基准模型中的24%提高到32.5%，才能产生与土地公有制下基准模型相当的GDP水平。在这种情形下，土地租金上涨所导致的“工业部门”边际成本上涨现象并没有改变，因此虽然得益于基础设施存量的增加，但“工业部门”的产值依然比基准模型下降了10%。另外，相比于土地公有制下的基准模型，通过增税为基础设施建设融资进而来促进增长这一政策手段，其财政效率和基础设施投资效率都是较低的。

一般来说，税收具有扭曲性，提高税率可能会带来一定的福利损失。所以与基准模型相比，在土地私有制下，虽然税率从24%增加至32.5%可以实现总产出的相等，但居民福利水平却下降了9%。这也是过高的、无效率的基础设施投资挤压居民消费的必然结果。通过进一步分析可以发现：在土地私有制下，通过提高税率来促增长的政策虽然可以带来长期稳态下GDP的增加，但其对居民福利的促进作用却并不是线性的、单调的。

当然，数值模拟结果也表明：在土地私有制下，当基础设施存量不足时，政府通过提高税率来为基础设施建设融资仍然是可取的，这在长期内有利于GDP的增加和居民福利的提升。因此，对于土地私有制这一基本制度暂时无法变更的大多数发展中国家而言，在基础设施存量不足的情况下，通过财政手段融资以促进基础设施投资仍然是正确的政策选择。

回到当下，中国正面临着另一个“经济增长之谜”。疫情之前社会普遍对中国经济的未来充满信心，对中国实现2035远景目标和第二个百年目标充满信心。而现在越来越多的人对中国经济的未来充满担忧，中国未来15年能否保持5%—6%的经济增速，还是只有4%甚至3%、2%的潜力，这似乎是一个谜而不再像以前那么清晰、确定、触手可及。从理论上讲，社会主义市场经济体制相比于传统市场经济体制的确具有更大的制度优势，其核心逻辑在于：其维度升高了，传统市场经济体制下的手段叠加社会主义制度因素使得政府拥有更广的政策选择集和政策工具集，在更广的政策集中选择的全局最优解，一般情况下要优于传统市场经济体制下的局部最优解。那么，土地公有制对于解决当前这个“中国经济增长之谜”能否起到重要作用？如何更好发挥土地公有制的优势来提升中国经济增长潜力和居民福利？请听下回分解。

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