刘凯：论市场经济条件下国企的存在空间——四维视角

刘凯  中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员  

本文字数：7698字

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一、引言

市场经济条件下，尤其是开放市场经济条件下，民营企业（非国企）存在的必要性是无需证明的。社会主义市场经济在经济学理论上的核心困境，不是要论证民企存在的必要性，而是恰恰相反，要论证国企存在的必要性，尤其是在经济效率层面的必要性。

马克思基于资本主义市场经济的基本矛盾，即生产资料私有制与社会化大生产之间的矛盾，推导得出社会主义计划经济的必然性，而计划经济必然是国有企业占主导地位的经济。但一方面，历史上社会主义国家的经济实践否定了计划经济体制的有效性，社会主义不能依赖高度集中的计划经济为资源配置的主要方式；另一方面，改良后的发达资本主义国家通过强化政府部门的凯恩斯主义调节作用，极大缓解了生产资料私有制与社会化大生产之间的矛盾。因此，严肃的经济学者必须要思考：市场经济条件下为什么还需要生产资料公有制（国有企业、土地公有制等）的大规模存在？ 

我们认为，国有企业在资源配置效率、宏观经济稳定、收入分配三个层面都可以发挥重要作用，而三者之中资源配置效率对于论证国企存在必要性最为重要。一个对整体资源配置效率会带来显著负面作用的国企系统，即使在其他方面能发挥积极作用，其长期存在的必要性也会令人存疑。改革开放以来，在中国特色社会主义市场经济的发展过程中，国有企业对于中国经济增长奇迹发挥了怎样的作用？是不是正面作用为主？将来其对于中国第二个百年目标的实现和更长远的经济增长还会起着什么样的特殊作用？这些都是事关国企定位与改革、社会主义市场经济体制完善的重大理论问题。本文将超越传统的市场失灵视角，尝试从理论层面厘清国企在市场经济中存在的必要性及其存在空间的大小。

二、基于国际和历史数据的典型事实

从世界范围以及世界经济史来看，国有企业不仅仅在中国存在，也不是社会主义国家的“专利”。通过梳理相关数据，我们可以得出以下典型事实：

1、从世界范围和历史视角来看，国有企业在很多国家都广泛存在，包括发达资本主义国家。

2、相比于发达资本主义国家，社会主义国家、前苏联东欧国家以及发展中国家的国企数量相对较多。

3、国企的形态和公司治理结构在不断演变，国有独资企业越来越少。

4、从微观层面看，国企不一定低效率，一些国家的一些国企在管理层面表现优异。

5、基于宏观数据的实证分析表明，国企占比高的国家不一定经济增速低，国企与经济增长在实证层面的关系与一国的制度质量密切相关。

6、相比于其他经济体，中国的国企在数量规模、分布领域、承担责任等方面有着鲜明的特殊性。

国企在全球范围内以及历史上广泛存在的典型事实暗含了一种理论可能性，那就是国有企业的存在对于一国的整体资源配置效率及经济增长可能是有利的。虽然仍有不少人从微观效率的角度质疑国企运营可能存在的低效率问题：由于委托代理问题、预算软约束以及其他管理问题，国企相比于私企的生产效率（比如以企业TFP来衡量）是偏低的。但是，现代国企在公司治理结构上的逐步完善以及非国有大企业也普遍存在委托代理问题（所有权与管理权的分离）、预算软约束（“大而不能倒”）等大公司通病，使得上述质疑从理论上站不住脚。上文中关于世界范围内一些国企在管理和效率上优异表现的典型事实，也证明了这一点。

退一步讲，即使能够证明国企相比于私企在微观效率上偏低，也不能证明国企在宏观经济效率层面没有存在的必要性。例如，既是公共部门又是企业组织的国企在提供一些公共产品、弥补市场失灵方面能发挥重要作用，比私企或者纯粹的政府干预（如补贴、反垄断）能更好地解决相关问题，因此，即使单个国企在微观效率上偏低，但国企的存在可能会使得整体资源配置效率更高。也就是说：在这种情况下，假如经济中没有国企全是私企，由于一些市场失灵得不到很好解决、一些公共产品供给明显不足，其带来的整体资源配置效率要低于有国企的情形。

三、国企存在空间的三维视角

当然，仅仅从传统市场失灵的视角来论证国企存在的必要性是不够的，尤其是对于社会主义中国来说，因为这隐含着这样一种潜在假说：社会主义制度因素仅仅是市场经济的补充和附庸，相比于资本主义市场经济，社会主义市场经济不是更高层次的资源配置方式，而仅仅是其微小改动和完善而已。如此一来，社会主义市场经济在理论上的创新意义则要小得多，而要论证未来更高层次的共产主义社会的存在合理性也要困难得多。

本文将从四维视角来论证市场经济条件下国有企业在资源配置效率层面的存在必要性：传统市场失灵的视角、相关产业发展是否具有路径确定性的视角、是否涉及长期且大额投资的视角以及演化的视角。这四个不同维度视角的交叉、重叠处决定了国有企业的存在必要性及其存在空间的大小。表1基于传统市场失灵的视角、相关产业发展是否具有路径确定性的视角、是否涉及长期且大额投资的视角这三维视角界定了国有企业的存在空间。第四个维度即演化视角我们后续将单独进行分析。

表1 市场经济条件下国企的存在空间：三维视角

注：√、×、⍻分别表示在三维视角下“国企应该存在”、“国企不应该存在”以及“国企可以存在”。

在不存在明显的传统市场失灵（如外部性、产品属于公共产品或准公共产品、自然垄断）的行业中， 如果投资不涉及长期而大额的投资、而是以中短期投资为主，那么无论该行业是否具有路径确定性（例如在某个发展中国家，依照发达经济体的经验来看，该行业肯定是该经济体所需要的而不是什么人类新兴、前沿产业，未来肯定有发展前景和广阔市场的，如一些传统工业），还是其发展充满不确定性（对于前述发展中国家来说，如某些新兴产业），私营企业都会有较强意愿、自负盈亏地进行投资。对于一些发展路径具有高度不确定性的行业，即使私营企业的投资意愿较弱，那也是他们基于市场风险和自我理性思考的结果，政府也无必要投资设立国有企业进入该行业——因为该行业不存在明显的市场失灵而且广大私营企业完全有能力参与其中，设立国企对于整体宏观资源配置效率来说意义不大。在现实生活中，人们日常使用的大多数产品和服务（私人产品而非公共品或准公共品）都属于此类范畴，都可以而且应当交给私营企业去生产。具体到中国而言也是如此，国企不必也不能无处不在：从商品种类来看，撑起由人们无数需求汇聚而成的美好生活，需要几乎无数的产品和服务，这样一个几乎无穷大的产品和服务空间，需要在市场经济条件下由也几乎无穷大、能有效处理无穷分散信息和知识的私营企业集来生成其绝大部分。

在不存在明显的传统市场失灵的行业中，如果需要长期且大额的投资、绝大多数私营企业没有能力也没有意愿进行投资（私营企业普遍缺乏长期规划的耐心是一个共识，这是人类普遍缺乏耐心的心理倾向在资本市场和商业投资领域的体现，也可以算是一种广义的市场失灵），那么国企是否应该存在需要看该行业的发展路径是否具有确定性。如果该行业具有路径确定性但是经济体内该行业产品的提供仅仅依靠进口或外资企业，那么有必要设立国有企业进行长期大额投资（甚至设立多个国企联合攻关），并配以适当的产业政策（包括适当的贸易保护政策），以期在未来形成新的比较优势并占领较大市场份额。此论点的理论基础之一是动态比较优势理论：当下不存在比较优势但很重要、具有路径确定性的产业，通过设立国企进行生产并不断通过干中学来积累经验、扩大规模，未来是有可能形成新的比较优势的，进而使得经济体不至于被永久锁定在旧比较优势的低端产业。新中国成立以来在不具备短期比较优势的重工业方面设立了众多国有企业并在后来逐步形成了制造业全球比较优势的事实，就是一个例证。如果该行业不具备路径确定性，而是具有高度不确定性（例如当前在发达经济体方兴未艾但未来发展方向并不确定的一些产业之于某个低收入国家来说），那么是否应该设立国有企业进行相关投资和生产取决于该行业和该经济体的具体情况：可在权衡利弊、深入研究的基础上设立合适数量的国企（并结合一定产业政策）进行尝试性、冒险性的生产、干中学和研发。

在存在明显的传统市场失灵的行业中，如果需要长期且大额的投资，且绝大多数私营企业没有能力也没有意愿进行投资（市场失灵的存在进一步抑制了其积极性），那么无论该行业是否具有路径确定性（例如对于某些发展中国家而言需要长期、大额投资的一些基础设施行业、石油电力等自然垄断行业、涉及国家安全的一些行业），还是其发展有一定不确定性（例如一些关乎未来、具有很强正外部性的新能源、新材料、前沿科技等战略性新兴产业），都有必要设立国有企业来弥补市场失灵、提升整体资源配置效率。市场失灵叠加大额长期投资的需要遏制了包括外企在内的私营企业的参与可能性和积极性，此时依靠政府补贴等方式难以解决问题，而设立国企则能够弥补相关产品供给不足、私营企业行为短视且定价过高、研发投入不足等问题，提升经济体资源配置效率和居民福利。已经发展比较成熟、具备全球竞争力的中国商业核能国企以及之前是短板、现在正在形成新的比较优势的商业大飞机项目，都是好的例证。

在存在明显市场失灵的行业中，如果投资不涉及长期且大额的投资、而是以中短期投资为主（例如自来水、学校、医院等准公共品行业），那么政府可以根据具体情况来决定是否设立国有企业：如果通过传统的政府补贴、税收优惠等手段能够较好矫正市场失灵、激励私营企业有效率地提供相关产品，那么是否需要设立国企不那么重要，设立一些国企作为私营企业的竞争者存在也是可以考虑的；如果传统的产业政策手段无法很好矫正市场失灵，或者私营企业还很弱小，那么有必要通过设立国有企业推动相关行业发展，以此来提升整体资源配置效率。

四、国企存在空间的第四维视角：演化视角

上述关于国企存在空间的分析结论仅仅是基于三维视角（即综合考虑了传统市场失灵、相关产业发展是否具有路径确定性、是否涉及长期且大额投资这三个维度），当我们考虑第四个维度即演化视角时，国企的存在空间还可以进一步扩大。我们需要以演化的视角而不是固定的、一成不变的视角来看待市场经济有三大原因：

第一，在任何给定的历史条件下，人类认知和人类理性都是有局限性的，而经济社会的未来发展存在着巨大的不确定性和未知性。在生物界的自然演化中，面对未来环境的不确定性，生物多样性和基因多样性的重要性不言而喻，生物多样性能够保证未知环境冲击下生态系统的稳定性，而基因多样性则能提高自然选择下物种存续的概率。生物多样性低的生态系统、基因多样性匮乏的物种，经常会在未知的环境冲击下遭受灭顶之灾。同样，在市场经济条件下，只有私营企业的存在，不符合“生物多样性”原则。国企与私企的共存能够增强市场经济这一生态系统的生物多样性，使得一个经济体在将来面临未知的（尤其是巨大的）冲击时可能拥有更好的稳定性和抗危机能力。

第二，各个行业以及整体经济本身都是在动态发展和演化之中的，因此像某些行业是否需要长期且大额的投资、某些行业是垄断性行业还是竞争性行业、某些产品是否属于公共品或准公共品等问题的答案也是处于动态变化之中的。例如，新中国成立之初，汽车产业对于中国来说就属于需要长期且大额投资的行业，私营企业很难有能力、有意愿参与进来，但在如今汽车行业就发生了重大变化。在中国拥有世界上最齐全的工业体系、汽车产业链十分成熟以及股份制企业和资本市场大发展的背景下，小米公司依靠自身投资，仅花费了3年多的时间就从无到有、于2024年实现了小米电动汽车的量产。再比如，信息通讯技术在应用上的普及以及相关技术、产品不断裂变、拓展，使得该产业由需要大额长期投资且具有规模经济效应的自然垄断行业逐渐变成了竞争性很强的行业。在数字经济和网络经济时代，之前具有私人消费品性质的一些产品由于网络效应的存在而逐渐变成了准公共品。在这样的动态演化的经济环境中，国企应该被允许灵活地进入某些行业，也可以灵活地退出某些行业，国企存在空间的动态调整将符合宏观经济效率最大化的原则。

第三，人类对市场经济的认识也在不断发展变化，对市场失灵的认识、对效率与公平的看法、对社会整体与居民个体关系的认知、对市场经济与主流价值观融合的偏好，都可能会随着时代发展而变化。例如，人类关于市场失灵的认识，有一个逐步深入的过程。从以完全竞争、自由放任的视角来看待市场经济，到认识到垄断的存在及其弊端，再到认识到寡头竞争、垄断竞争这些中间状态的市场结构才是绝大多数产品的市场结构，再到发现外部性、公共产品、信息不对称、金融市场天然不稳定性、人的非理性行为和心理因素等众多因素都会影响市场经济的有效运行、都可能导致市场失灵。实际上，现实经济中市场失灵无处不在：一方面完全竞争的行业几乎不存在，而一定程度的垄断势力（至少是垄断竞争）在任何行业都存在；另一方面，在当前世界政治经济格局下，任何主权国家经济体所处的外部的、世界经济的环境都不是完全竞争（甚至可以说是垄断程度相当高）的市场状态，一个发展中国家所需要的、因此参与贸易的高科技产品或者能源资源产品，往往被少数国家控制并以远超边际成本的价格售卖。我相信，经济学家在未来还会发现新的市场失灵形式并将其理论化。人类通过实践、不断的实践来深化对市场经济的认识，深化对政府作用和国企角色的认识。再比如，ESG（Environmental, Social and Governance）这一概念近年来十分流行，其强调从环境、社会责任和公司治理三个维度来评估企业经营的可持续性及其对社会主流价值观念的积极贡献。早期资本主义的私营企业显然大多数不符合ESG理念，但在当时却被主流经济学认为是完全合理且无可厚非的。随着人类对市场经济规律的认识以及社会价值观的不断演进，国企在市场经济中的存在对于促进竞争和提升消费者福利、为其他企业提供ESG规范和经验、保障劳工权益等所起的积极作用是一个值得深入探讨的开放性问题。另外，关于国企存在对于宏观经济效率的影响机制也并没有完全研究清楚（虽然本文的目的就是就这一问题进行系统性的探讨），即使排除掉我们在上文中所讨论的国企存在必要性的主要论据，可能还存在其他一些论据。举个例子，诺贝尔经济学奖得主米德曾探讨过，国企利润上缴国家、补贴财政，可减轻私营部门的税收负担以及税收所引致的效率扭曲。这一机制与假如国企变成私企、私企利润可用于扩大私人投资之间存在权衡取舍，这种权衡取舍也会使得在一定条件下国企的存在能够提升整体资源配置效率。

哈耶克等人也以演化的视角来看待市场经济，但他们过于强调演化的自发性和不可设计性，低估了人类理性与自发演化可以良性互动的可能性，因此不够客观和科学。从历史的视角来看，无论休谟所说的道德准则，还是哈耶克所述的作为自发扩展秩序的市场经济，其初始形态的确是逐渐演化生成，不是人类理性设计的结果。但当人类掌握了相关规律以后，进行理性干预进而影响市场经济的演化方向则是可能的，也是实实在在发生的。实际上，人本身就是经济系统的一部分，人类对经济运行规律的认识以及理性干预（即使可能会产生与预期不一致的结果）本身就是经济系统演化的一部分，是内生于其中的一部分。正如社会主义制度以及现代国有企业的出现，本身就是资本主义市场经济演化过程中所产生的一个结果，其又会影响到市场经济进一步的演化。把人的理性、政府部门及其行为排除在经济系统演化之外而将它们视为独立的外在因素，本身就是“反演化”的。因此，人类在掌握了基因以及基因突变的规律之后，可以通过人工诱发基因突变、基因工程等理性干预的方式加快一些物种基因的演化，以满足人类的需求；人类在掌握了货币的本质及其规律之后，可以通过发行基于良好设计的信用货币甚至数字货币、实施货币政策等理性干预的方式推动经济系统更平稳地向前演化，以提升人类社会福利。实际上，基于理性设计的、对经济系统的干预在现代市场经济中广泛存在，针对碳交易、器官捐献和移植等的市场机制设计都是成功的例子。发展中国家在掌握了比较优势、动态比较优势、产业政策等方面的经济规律后，通过制定和实施一系列发展战略来推动工业化和现代化、实现对发达国家的追赶甚至在某些方面的超越，从广义上来讲也属于基于人类理性来加速经济系统演化的例子。值得指出的是，市场经济条件下中国的国有企业也一直在演化，国企的管理方式、国有资本的存在形态（国有独资到国有持股，再到国有资本投资公司）等都处于不断演进、变化之中。

综上所述，如果基于演化视角并结合其他三个视角（传统市场失灵视角、相关产业发展是否具有路径确定性、是否涉及长期且大额投资）来看待国企的存在必要性，那么国企的存在空间将比表1中所讨论的范围要大。根据我们提出的四维视角分析框架，从理论上讲，管理良好的、具备现代公司治理结构的国有企业也可以在竞争程度较高的行业存在。现实中的华润集团就是如此，其核心业务包括啤酒、食品、饮料等行业竞争激烈的消费品。一方面，需要研究，在这些行业中国企应该以什么样的定价方式、执行什么样的ESG规范来与民企、外企竞争，从而通过国企存在的外溢效应提升整体资源配置效率和居民福利；另一方面，需要以演化的视角来看待能够在这些行业存活下来的国企，对其未来可能发挥的未知作用及其动态调整（包括退出）持开放态度。当然，国企的存在也有一个基本的边界，那就是国企一般应为规模较大的现代企业，一些以小微企业甚至个体户为主要市场主体的行业，国企毫无进入的必要。一方面，这些行业大多接近完全竞争的状态（虽然还不是完全竞争），根据我们的四维视角分析框架，国企几无存在的意义；另一方面，如果成立小微类型的国企，其委托代理问题、管理成本将使得其毫无竞争力、几乎无法生存下去。因此，成立此类国企是弊大于利的，既不符合微观效率原则，也不符合宏观效率原则。正如我们在前文中所述；“从商品种类来看，撑起由人们无数需求汇聚而成的美好生活，需要几乎无数的产品和服务，这样一个几乎无穷大的产品和服务空间，需要在市场经济条件下由也几乎无穷大、能有效处理无穷分散信息和知识的私营企业集来生成其绝大部分。”

五、结语

本文关于市场经济条件下国企存在必要性及存在空间的四维视角分析框架，其每一条具体逻辑都可以通过严谨的、嵌入了相关微观机制的动态宏观模型进行更细致地刻画和分析，并就相关传导机制进行更深入的剖析。我们的四维视角分析框架也可以用来很好地解释一些经济现象。例如，为什么很多发展中国家在初始发展阶段都会成立一些国有企业或者类国企的企业来推动经济发展并取得了不错的成绩？因为在这些国家经济发展的初始阶段，市场体制机制不完善，存在大量市场失灵（而传统政府补贴等干预方式无法解决相关问题），且存在较多具有路径确定性的、需要长期且大额投资的产业发展机会，因此从宏观经济效率来看国企的存在空间较大。为什么中国的工业化和对发达经济体的追赶比绝大多数其他发展中国家要更为成功？因为这些国家的国企不符合经济学逻辑地、过早地退出了经济系统，而中国依然存在的大量国企发挥了重要作用：它们继续在具有路径确定性的、需要长期且大额投资的行业投资和深耕；它们在存在明显市场失灵的公共品和准公共品行业大量投资进而提升了总体资源配置效率和居民福利；它们在存在较大风险但具有强大正外部性的新能源、新材料、前沿科技等战略性新兴产业勇敢投资，帮助中国形成新的产业比较优势；它们自身也在不断的演化，将来会在ESG和模范企业公民、卡脖子技术攻关与经济安全、国企利润分红与提振居民消费、未来科技产业等领域进一步发挥私营企业可能难以发挥的重要作用。

国企与民企比翼齐飞，相得益彰，过去是、未来仍将是中国经济增长的两大引擎。将二者对立起来或者忽视哪一方的重要作用，用鸟的一个翅膀去否定另一个翅膀，在经济学理论上是错误的，在政策实践上是危险的。

在以后的文章中，我们还将基于四维分析框架详细探讨如下重要问题：从总体资源配置效率的高度并基于国际的、历史的视野来对“国企改革”思路进行改革；“竞争中性”概念的逻辑陷阱及其适用范围；国企的企业家精神与创新；在加快发展新质生产力方面，国企系统的作用和定位；等等。实际上，在事关下一轮产业革命的人工智能领域，央企在高端芯片研发与制造等方面应该发挥重要作用，但目前是严重缺位的。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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