范志勇：读懂中国宏观政策体系与西方的差异

范志勇  中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文字数：2193字

阅读时间：6分钟

在西方国家，宏观经济政策主要是货币政策和财政政策。负责制定和执行货币政策的部门是中央银行；财政政策通常由财政部编制预算，并经议会批准后生效。中央银行和财政部分别是货币政策和财政政策的最终决策部门或主要决策部门。这往往会给宏观经济学的初学者造成一个刻板印象：在中国，宏观经济政策的组成及其决策机构和西方国家是类似的。情况真的是这样么？

实际情况并非如此。那么在中国，主要的宏观经济政策除了财政政策和货币政策之外，还有什么政策？财政政策和货币政策的最终制定和决策单位是不是也是财政部和中央银行？中国的宏观政策体系和决策机制又和西方国家有什么不同呢？这篇短文就帮读者简单梳理下。

要回答这些问题，需要了解我国和西方国家经济制度的根本差异。我国实行的是以公有制为主体的社会主义市场经济，坚持中国共产党对经济工作的集中统一领导。我国的宏观经济政策并不局限于西方国家的财政和货币政策，经济政策决策机构相应的也不局限于财政部和中国人民银行。

第一，中国宏观经济政策的显著特征之一是既有短期政策，又有长期发展规划。宏观经济政策涵盖的范围远远超过西方国家对应的财政政策和货币政策。在中国最重要的长期发展规划是“五年规划”（文件全称为《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》）。[1]五年规划主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。这些规划事实上也决定了未来五年重大经济政策的基本取向，其影响力决不逊于短期的财政或货币政策。

五年发展规划在党中央的领导下，由国家发展与改革委员会（简称发改委）负责具体牵头落实编制工作。2021年至2015年，我国正在实施第十四个五年规划（《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》）。规划的编制通常要经过长期的调研和征求意见过程。以“十四五规划”（2021年-2025年）为例，早在2019年11月国务院就召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制的专题会议。规划编制过程中，习近平总书记还多次作出重要指示，强调编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划。2021年3月十三届全国人大四次会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的决议，“十四五规划”正式进入实施阶段。在实施过程中，国家还对规划的实施过程和具体情况进行评估，以利用政策调整和外来规划编制。2023年12月，在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上国家发改委主任向全国人民代表大会常务委员会做十四五规划实施中期评估报告。

第二，我国实行中国共产党党对经济工作集中统一领导。涉及国计民生和重大发展战略的经济政策是在中共中央相关部门的统一领导下集体决策产生的。

2018年3月，中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》，成立“中央全面深化改革领导委员会”、“中央财经领导委员会”等机构，加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进和督促落实等工作。这些中央决策机构不定期召开会议（通常每年三-四次，新冠疫情期间会议召开时间不规则），研究和制定我国重大经济发展方略，是最高层级的经济政策决策机构。会议形成的决议和精神将由具体的政策部门转化为具体政策进行落实。2023年3月又根据《党和国家机构改革方案》新成立“中央金融委员会”，负责加强党中央对金融工作的集中统一领导。党中央涉及经济方面领导工作的主要机构见下表。

中共中央涉及经济工作的主要领导机构（截至2023年底）

在上述领导机构之外，中共中央政治局通常在每年年底召开“中央经济工作会议”。这一会议被认为是最重要的年度经济工作会议。中央经济工作会议的主要任务是总结当年经济工作的成绩和经验，部署安排下一年的相关工作。为落实中共中央相关精神，“中央经济工作会议”所提出的下一年经济工作重点，通常是相关经济管理部门制定具体经济政策的主要依据。

除此之外，每月召开的中央政治局会议也会涉及重大经济问题，会议决议将指导宏观经济政策进行调整。例如中共中央政治局2024年7月30日召开会议，会议由中共中央总书记习近平主持，分析研究当前经济形势并部署下半年经济工作。[2]每周召开的国务院常务会议负责落实中央政治局会议精神，并指导相关部位具体实施。国务院总理李强在7月31日主持召开国务院常务会议，学习贯彻习近平总书记关于当前经济形势和做好下半年经济工作的重要讲话精神。会议要求要优化强化宏观政策，加大宏观调控力度等等。[3]

在中国，宏观经济政策并非由孤立的政府职能部门制定。其中一些重大经济政策是在党中央集中统一领导下集体决策完成的，决策层级远远过于发改委、财政部和中国人民银行等部委机关。除落实中央重大经济决策之外，相关政府职能部委还负责一些日常的政策调整和执行。因此了解中国宏观经济政策的决策机制，需要加强对中国现实的了解，千万不能照办西方国家的经验。

【参考文献】

[1] 中国从1953年开始制定第一个“五年计划”。从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”。

[2] 参见：https://www.ccps.gov.cn/xtt/202407/t20240730_163753.shtml。

[3] 国务院常务会议是国务院现行的法定会议，由总理、副总理、国务委员、国务院秘书长组成，由总理召集和主持，讨论决定国务院工作中的重大问题。中央政治局会议和国务院常务会议召开时间大致为每月一次和每周一次，但时间并不固定。参见：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1806135664215657030&wfr=spider&for=pc

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

延伸阅读