吕冰洋：财政可持续性的本质是国家财政能力

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自9月25日澎湃新闻。

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一、财政激励制与“一地一制”的财政体制

三中全会多次提出政府间财政关系改革，如适当加强中央事权、提高中央财政支出比例、增加地方自主财力，拓展地方税源、优化共享税分享比例等。政府间财政关系在我国称之为财政体制，它由财政事权、财权和转移支付组成。政府间财政关系是调动各级政府积极性的核心体制会深刻地影响各级政府行为，塑造政府与市场关系，影响公共产品提供、经济发展、地区均衡甚至政治稳定等。虽然财政体制可实现多重目标，但是我国长期以经济建设为中心的发展导向，使得财政体制更注重调动各级地方政府发展经济积极性，由此形成独具中国特色的财政激励制，这一点体现在大量财政体制文件中。

1988年国务院发布的《关于地方实行财政包干办法的决定》指出，财政包干制“调动了地方增产节约、增收节支的积极性，促进了国民经济的发展”，并指明进一步改革是“为了稳定中央与地方的财政关系，进一步调动地方的积极性”。

1993年发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出，分税制“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性”，“考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性”。

2016年国务院出台的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》指出，“适当提高地方按税收缴费地分享增值税的比例，有利于调动地方发展经济和培植财源的积极性，缓解当前经济下行压力”。

2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》指出，要“保持增值税‘五五分享’比例稳定”，为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境”。

从中国现实看，省级政府在四级政府中处于重要地位，向上能够与中央就各分配比例进行谈判，向下能够主导省以下各层级政府各收入的分配比例关系。在中央与省的税收收入分配比例结构较为固定的前提下，省与地方之间可进行更频繁的谈判来稳定省本级在税收收入分配中得到部分。体制会层层传导，地级市与所辖区县之间，县与乡镇之间，都有相应的适用每个地区的财政体制。并且，由于财政收入来源的多样性，财政体制会针对不同税种、不同收费或基金收入、不同产业采取不同的政府间收入分配方式，这使得从市县政府角度看，财政体制几乎可以说是“一地一制”。这种“一地一制”的做法好处是，它能够根据各地区条件，因地制宜地调动地方的积极性，但制度成本较高，导致了一系列问题。

首先，地区之间开展激烈的税收竞争，妨碍了统一大市场建设。这种以调动地方发展经济积极性为主的财政体制，在中国经济高速增长阶段时是利大于弊的，因此那时经济发展的预见性较明确，经济增长方式主要靠要素投入，每个地方政府比较了解当地资源禀赋，政府能够根据当时经济社会条件来吸引投资，推动当地经济增长所带来的好处大于全局资源配置效率损失。但是，当中国经济进入高质量发展阶段，从以要素驱动式增长转入创新式增长、转入以双循环格局推动增长的时候，财政激励制会因为恶性税收竞争而产生更大范围的资源配置效率损失。

其次，大量的非政治性税收返还降低了政府可用财力水平。地方政府为了吸引外地企业到本地投资，常常会给予企业一定的非正式税收返还，既然称为“非正式”，就意味着地方政府会灵活运用多种财政支出手段将税收返还给企业，它就很难通过税收检查制止这种行为。而随着企业投资收益率下降，企业会越来越追求以税收优惠形式取得竞争优势。目前尚无公开数据测算非正式税收返还规模有多大，通过各方面信息了解，其规模是很惊人的。这导致了各级政府正式可用财力的减少和税收运行的非规范化。

二、要高度关注财政可持续性问题

在三中全会《决定》中，其中一个重要潜台词是增强财政可持续性。财政可持续性反映着国家财政的存续状态或能力，财政可持续性的强弱关系到作为国家治理基础和重要支柱的财政作用发挥程度，进而关系到国家发展战略实现、各级政府职能履行、经济和社会发展等重大问题。中国在持续多年实施大规模减税降费退税政策后，财政收入增长率放缓、财政刚性支出增长、收支增速持续倒挂等导致财政收支矛盾异常尖锐。财政安全是最具底线意义的安全，财政可持续性的强弱是保障财政安全的关键一环。

财政可持续性是当前和未来政策制定的核心。《决定》中关于加强财政资源和预算统筹、统一预算分配权和地方税问题的讨论，其落脚点都是实现长期的财政健康。财政收入的主要来源是税收，税收是讨论财政可持续性的核心。这就涉及到宏观税负问题的讨论，关于宏观税负的大小，社会争议的焦点主要是大口径的政府收入来源和统计范围。为避免争议，我更愿意用国民收入分配格局框架分析，因为它真实反映政府、企业和居民的可支配收入水平。统计结果显示，近十年来，政府和居民在国民收入分配格局中的份额下降，而企业和金融部门分配份额在上升，这种国民收入分配格局的变化，必然会对投资、消费等行为产生重要影响。而政府可支配收入占比的下降，也对各级政府职能履行造成较大的制约。

政府可支配收入占比下降的重要原因是过于强调税收的调节作用。它反映在两方面，一是在地方政府层面，地方政府过于强调非正式税收返还在招商引资中的作用。当然，从每个地方政府角度看是合理的，因为它毕竟给当地带来好处，但局部最优有可能导致全局损失，这实际上是“囚徒困境”的一种体现。二是在产业政策层面，过于强调通过税收优惠政策来推动产业发展。目前税收优惠政策数量众多，存在补丁化、碎片化倾向。过度强调税收调节作用不但会降低政府可用财力，而且从全局看未必会带来经济效率提高，因为它会导致不同行业、不同企业之间税收待遇的不一致，违背税收中性原则。这种优惠政策的多样性会对企业的经营决策和资源配置产生影响，同时也增加了税收制度的复杂性。

此外，企业所得税漏损的问题也值得关注。有关统计数据显示，中国企业应纳税率与实缴税款之间的差异较大，其原因待深入研究。企业税率差异可能由多种因素导致，包括税收优惠政策、税法与会计准则的差异，以及年度税收调整等。这些因素共同作用，形成了企业间税率的多样性。为了深入理解这一现象，需要进行深入实证研究，而不仅仅是依赖单一的数字指标做判断。

三、关键税种的政策分析与改革建议

近年来，关于增值税的政策调整措施不少，如降低增值税标准税率，提高小规模纳税人起征点，提高一般纳税人的认定标准，加大增值税留抵退税力度等，目的是通过降低企业成本来激发企业活力。从世界范围对增值税的研究看，不少问题并没有得到理论上的准确回答。如，增值税转嫁方向和程度如何？增值税是企业还是消费者承担？税收转嫁是否会受经济形势、价格水平的影响？增值税减税是否会降低企业成本？增值税减税对企业的影响机制是提高企业投资的边际收益还是增加现金流？即使是增加现金流，在经济下行期，企业现金流增加是优先用于还债还是投资？等等。

税收政策的制定应当基于对经济环境和企业行为的深入理解。在没有充分理解税收政策对经济影响的情况下，不应仓促推行税收政策调整。在理论不明确的背景下，应发挥增值税的筹集财政收入功能。

另外，从长远来看，增值税是税源可能趋于萎缩的税种。有几个原因：消费型增值税税基本身就比生产型增值税窄；一般纳税人认定标准高，小规模纳税人多；未来服务业占比会越来越高，制造业占比会相对下降；消费和服务形式趋于多元化，可税形式的税源减少等。增值税是我国第一大税种，如果增值税收入下降，会对财政可持续性造成很大影响，这是值得高度关注的。

三中全会提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，消费税改革问题引起广泛关注。消费税在理论上包括选择性消费税和一般性消费税。选择性消费税通过实施差别税率对特定商品或服务进行征税，旨在实现调节功能，通常作为中央税种以保证政策的统一性和有效性。一般性消费税则采用统一税率对广泛商品和服务征税，适合作为地方税种，因为它能够为地方政府提供稳定的财政收入。在中国，目前实行的是选择性消费税，而非一般性消费税。二者在税收政策设计上存在差异。因此将消费税征税环节下移至零售阶段并作为地方税种的策略，仅适用于有限的税目，并且在实施过程中需细致考量税收竞争、征管成本、地区间税收分配不均、小规模纳税人逃税问题，以及可能鼓励的厂家直销模式等多重因素。

同时，消费税的收入来源和规模可能因消费者偏好的变化而发生变化。例如，随着电子烟的兴起，传统烟草的消费可能会减少，这可能会影响消费税的收入。同样，酒类消费的变化也可能影响消费税的收入结构。据《中国酒业“十四五”发展指导意见（征求意见稿）》分析，白酒消费增长潜力远低于葡萄酒和黄酒。

在探讨个人所得税的功能与改革方向时，首先明确其在财政体系中的定位。个人所得税的核心定位应是以筹集财政收入为主，以发挥精准调节为辅，而非主要作为收入再分配的工具。各国经验表明，调节收入分配主要靠社会保障、最低工资法、缩小城乡差距、缩小地区差距等这样的公共政策。即使是考虑个人所得税的调节收入分配作用，它主要靠个人所得税的平均税率提高，而非税收累进性提高上。换句话说，个人所得税调节整体收入分配的效果，主要取决于纳税群体的扩大，而非对已有纳税群体不断提高累进税率上。目前不少社会人士鼓吹提高个人所得税起征点和提高专项扣除标准，实际上他们并不了解个人所得税调节收入分配机制和纳税群体分布状况，所提改革建议实际上与他们所要达到的目标正好相反。

《决定》提出“优化共享税分享比例”，优化方向没明确。从当前财政体制看，无论是提高还是降低共享税分享比例，均是利弊并存，需要细致研究。除了优化分享比例外，还可以考虑优化分享原则。目前地方政府是按生产地原则分享税收，还可以考虑按消费地原则、人口原则和域外原则分享税收。消费地原则依据的是当地所产生的消费总额，其优点在于引导地方政府改善消费环境，并产生缩小地区财力差距效果。人口原则依据的是当地人口总数，有助于鼓励地方政府改善公共服务，也会产生缩小地区财力差距效果。域外原则是根据增值税发票信息将产品的销售划分为辖区内和辖区外销售，该比例即作为增值税分享依据，前者归中央政府，后者归地方政府。域外原则的优点在于计算简便，能够在保护地方积极性的同时避免地区间恶性税收竞争。

四、税制结构的特点与改革方向

中国税制结构有两个特点：一是税收集中在国民收入循环上游环节。二是税收以企业纳税人为主。

在多数发达国家，税收主要集中在国民收入循环的中下游环节，即所得、消费和积累环节，而中国税收主要集中在生产环节。这种税制有利于提高税收征管效率，但是对提高经济效率是不利的，因为生产环节是价值创造环节，税收集中在这个环节会抑制企业竞争力和经济效率。

但是征税环节下移不是简单的事，它涉及到税制的深层次变革。税收不仅是政府筹集财政收入的手段，也是政府与社会互动、各社会群体利益协调的重要纽带。税收制度的调整可能会触及不同社会群体的利益，因此在设计税制时需要考虑其对社会各阶层的影响。

税制结构的改革方向，可以从以下几个方面入手：提高税收筹集财政收入能力；征税环节向国民收入环节下游转移；提高居民纳税占比；税基向消费（服务）和财富转移。随着大众消费时代到来和人口老龄化，可以探索开征一般性消费税（或零售税）。

国强与民富并不是矛盾的。财政社会学开拓者熊彼特认为，“只有建立在最广泛政治基础上的强势政府、能让公众感受到具有真正权力与领导能力的政府，才敢于去尝试克服遇到的一切障碍”。要认识到，增强财政可持续性并非易事，这一过程需要建立在公众认同和广泛社会共识的基础之上。著名经济学家阿西莫格鲁在研究各国经济与财政关系时发现，经济发展水平越高的国家，财政力量越强大，他在解释这种现象时，提出了一个有意思的词——“共识性强政府”。财政是一系列复杂的制度集合，几乎每一项制度都是上下级政府关系、政府与社会关系、政府与市场关系的缩影，这些财政制度综合起来就形成财税体制，就使得“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一命题成为可能，就使得财税体制改革在建设“共识性强政府”中发挥出巨大作用。显然，改革不能一蹴而就，它是一件任重而道远的事情。

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