来源 | 劳动法库
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人力资源社会保障部对十三届全国人大一次会议第5284号建议的答复 （人社建字〔2018〕122号）
你们提出的关于进一步规范建设领域农民工工资支付管理的建议收悉，经商最高人民法院，现答复如下：
解决拖欠农民工工资问题，事关广大农民工切身利益，事关社会公平正义和社会和谐稳定。党中央、国务院高度重视保障农民工工资支付工作，出台了《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）等一系列政策措施。各地区、各有关部门认真贯彻落实，不断加强预防和解决拖欠农民工工资问题的制度建设，加大农民工工资支付保障工作力度。经过多年努力，保障农民工工资支付工作取得了积极成效，涉及拖欠工资问题的投诉举报案件数量逐步下降，拖欠农民工工资问题的多发、高发态势得到有效遏制。
如你们在建议中所提到的，建设领域工程项目违规发包、层层转包、分包等问题严重，部分施工企业将工程转包、分包给不具备资质的企业或个人，而后者又雇佣农民工进行施工，这是导致拖欠农民工工资问题时有发生且难以根本解决的重要原因。针对这种情况，劳动合同法第九十四条规定，个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。国办发〔2016〕1号文也规定，建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。
因此，虽然违法发包、转包或分包的企业与农民工不存在劳动关系，但只要对农民工造成损害，都要承担相应责任。
对于确立这部分农民工的劳动关系问题，最高人民法院认为，“承担用工主体责任”不等同于劳动关系成立，不认定建筑施工企业与非法承包经营主体招用的劳动者之间存在劳动关系。主要考虑是：
首先，如果直接认定劳动关系，则实际招用劳动者、对劳动者进行管理并发放劳动报酬的非法承包经营主体不需承担相应的法律责任，显然有所不公，而且对规范建筑市场、减少违法承包经营主体非法用工不利。
其次，实践中此类用工形式下的劳动者往往不知道承包经营主体的前一手具有用工主体资格的施工企业是什么单位，施工企业也不清楚该劳动者是否实际为其工程提供了劳务，在这种缺乏双方合意的情形下，直接认定施工企业与该劳动者之间存在劳动关系，与事实情节有所脱节。
目前，我们正会同有关部门研究起草《工资支付保障条例》，拟进一步明确包括违法分包、转包等各类情形下的工资支付主体责任，加大对欠薪违法行为的处罚力度。下一步，我们将进一步修改完善条例草案，争取尽早颁布实施。指导地方劳动人事争议仲裁机构加大工作力度，依法受理并及时办结拖欠农民工工资案件，切实维护农民工的劳动报酬权益。同时，指导地方劳动保障监察机构加强监察执法，严厉查处拖欠农民工工资行为。
感谢你们对人力资源和社会保障工作的理解和支持。
人力资源社会保障部
2018年9月17日
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