名家观点 | 新型城镇化的战略、思路与方法——长江经济带的束簇状城镇体系构想

【摘要】长江经济带城镇体系等级规模结构形成了“顶端小、底端大”的金字塔型格局；下游地区城市职能分工互补性强，中上游地区尚未形成体系；城镇体系空间分布不均衡，空间运行成本高；对流域资源环境产生了越来越大的压力。建议以流域一体化为主线，构建“水轴串城”的串珠状城镇体系；以交通一体化为主轴，构建“陆轴连城”的轴辐式城镇体系；以产业布局一体化为主导，构建“产业链城”的产城融合式城镇体系；以生态环保一体化为先导，构建生态型城镇体系；以江海联动为主出口，构建江海联动的双向开放型城镇体系；形成束簇状城镇体系。

【关键词】长江经济带 新型城镇化 束簇状城镇体系 世界级城市群 产域融合

长江经济带的新型城镇化在国家新型城镇化发展中的战略地位与作用

长江经济带的空间范围东起上海、西至云南，涵盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南和贵州9省2市，面积205.7万平方公里，占全国总面积的21.27%。长江经济带是中国横跨东中西不同类型区域的巨型经济带，也是世界上人口最多、产业规模最大、城市体系最为完整的流域经济带，在国家发展中发挥着十分重要的作用①。

长江经济带是国家新型城镇化发展的主体带。2012年长江经济带总人口5.79亿人，占全国的42.72%，其中城镇人口2.99亿人，占全国的42.11%，是国家新型城镇化发展的主体带。长江经济带新型城镇化的成败直接决定着国家新型城镇化的安全与成败。

长江经济带是国家经济增长的主撑带。从经济总量分析，2014年长江经济带GDP总量28.46万亿元，占全国的44.71%；第一产业增加值2.38万亿元，占全国的40.8%；第二产业增加值13.35万亿元，占全国的49.18%；第三产业增加值12.74万亿元，占全国的41.53%；固定资产投资21.04万亿元，占全国的41.03%；社会消费品零售总额10.71万亿元，占全国的40.83%；外商投资总额1.6万亿美元，占全国的48.92%。从经济增长速度分析，2014年全国经济增长速度为7.3%，其中东部地区平均经济增长速度为8%，中部地区为7.92%，西部地区为8.76%，东北地区为5.96%，而长江经济带平均经济增长速度为8.77%（见表1），是各大板块中经济增长速度最快的。可见，长江经济带是继中国沿海经济带之后最有活力的经济带，是中国经济转型升级的新支撑带，是中华民族全面复兴的的战略脊梁带②，是疏通黄金水道大动脉的战略通道带。长江经济带的发展直接影响着国家全面建成小康社会和实现现代化的大局。

长江经济带是国家城乡发展“H”型新格局的主轴带。在由西部丝路轴线、中部沿江轴线和东部沿海轴线三条主轴线组成的中国城乡发展“H”型空间格局③中，长江经济带作为唯一一条东西向的横轴线，成为推动我国区域发展格局由“T”字型长期主导的战略格局转变为适应新常态的“H”型战略格局的重要支撑带。

长江经济带是国家东中西合作的主纽带。长江经济带横贯我国东中西部地区，是国家发展战略重心内推的主力承载带，也是联动东中西部地区协调发展的战略扁担带。长江经济带的开放开发将有效解决我国东西部区域发展不协调、不平衡等诸多问题，对于充分发挥经济带的核心竞争力、推动中部崛起和西部大发展具有重要的战略意义。

长江经济带新型城镇化发展与城镇体系的现状与问题

经济带城镇化水平略低于全国平均水平，城镇密度远高于全国平均水平。从1978～2014年的35年间，长江经济带总人口由4.38亿人增加到5.84亿人，增长了33.35%。同期全国总人口由9.63亿人增加到13.68亿人，增长了42.10%。长江经济带总人口在全国的比重由45.52%下降至42.71%。从城镇人口来看，长江经济带城镇人口由6488万人增加到31715万人，增长了388.85%，占全国城镇人口比重由37.62%提升至42.33%（见表2）。从城镇化水平来看，1978年长江经济带城镇化水平为14.81%，低于全国平均水平3.11个百分点，之后二者的差距不断缩小，至2014年长江经济带城镇化水平达到54.28%，同期全国城镇化率为54.77%，二者之间的差距缩小至0.49个百分点（见图1）。根据城镇化发展的阶段性规律判断，长江经济带目前处于城镇化快速成长阶段。从城市密度分析，长江经济带现有247个城市（包含2个直辖市、107个地级市与138个县级市），城市密度1.2个/万平方公里，比全国城市密度（0.69个/万平方公里）高将近1倍。从城镇密度分析，长江经济带现有9071个城镇，城镇密度高达44.25个/万平方公里，超出全国城镇密度（20.96个/万平方公里）1倍多（见图2）。可见长江经济带是一个城市与城镇高度密集带，也是未来高密度城镇化集聚地区。

经济带城镇体系等级规模结构形成了“顶端小、底端大”的金字塔型格局。根据国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）中的城市规模划分标准，长江经济带247个城市中，超大城市2个（上海和重庆）、特大城市4个（武汉、成都、南京与杭州）、大城市25个（其中Ⅰ型大城市包括苏州、昆明与合肥3个，Ⅱ型大城市包括长沙、无锡等22个），中等城市65个，小城市151个（其中Ⅰ型小城市119个、Ⅱ型小城市32个），城镇体系形成了“顶端小、底端大”的金字塔型合理规模等级格局，成为长江经济带串珠状城镇体系的重要组成部分。从经济带上、中、下游地区分析，长江经济带上、中、下游地区表现出不同的城市等级规模结构，其中下游地区城市等级规模结构相对完善，呈现出稳定的“金字塔”型结构，中游地区城市表现出高等级城市缺失的“断金字塔”结构，特大城市和超大城市的引领作用不突出，而上游地区城市则表现出一定的“倒金字塔”型结构，县级市发育较为薄弱。

经济带下游地区城市职能分工互补性强，中上游地区尚未形成互补的职能分工体系。为探讨长江经济带城镇职能体系结构，根据2010年各城市人口普查就业结构数据（重庆市为主城区数据），借助SPSS统计软件，采用聚类分析方法探讨各城市职能结构，结果表明，目前长江经济带服务型城市仅有上海市1个，表现为服务业极为发达；制造型城市也仅有苏州市1个，表现为制造业极为发达；制造服务型城市有15个，主要集中于长三角地区，中西部地区仅有重庆市、武汉市与成都市3个城市，表现为制造业和服务业相对突出；其余229个城市均为综合职能、分工不明确、互补性差的综合性城市，即三次产业从业比重相对均衡，尚未分化出优势行业。根据城市职能分工体系可见，长江下游地区的城市发展职能分工与互补性较强，各城市之间职能分工体系逐步形成，典型表现为上海市与苏州市之间的互补，而长江中游和上游地区产业层次较低，高附加值产业比重较小，则尚未形成相对紧密的产业职能分工和互补合作体系。

城镇体系空间分布不均衡，空间运行成本高，城镇化发展质量下游高于中上游。城镇人口过于集中于下游地区加大了下游城镇化压力，削弱了上中游的城镇化动力。以2010年第六次人口普查为例，下游地区三省（上海、江苏、浙江）以占整个经济带10.3%的土地承载了36.4%的城镇人口（1.01亿），中部四省（湖南、湖北、江西、安徽）以34.3%的土地承载了36.6%的城镇人口（1.02亿），西部四省（重庆、四川、贵州、云南）以55.4%的土地仅承载了27.0%的城镇人口（0.75亿）。城镇人口过于集中于东部地区给其造成了严重的资源环境压力。中上游地区的物流有70%以上要通过长距离运输到下游地区出海，这样加大了空间运行成本。由于人才、技术外流也减弱了西部地区经济持续发展的能力，长远来看不利于长江流域城镇化持续健康发展。亟需采取相应措施，扭转目前东强西弱的城镇化格局，促进城镇化在全经济带的均衡发展。

经济带城镇化发展对流域资源环境产生了越来越大的压力。长江经济带占据全国近一半的能源消费总量，排放出超一半的废水和1/3的废气废物，城镇化发展与资源环境之间的矛盾日益凸显。从经济带能源消费分析，2013年长江经济带能源消费总量达到了16.90亿吨标准煤，占全国的45.08%，自2000年以后年均增长9.2%；从环境污染状况分析，长江经济带废水排放量达376.54亿吨，占全国的54.14%，二氧化硫、氮氧化物、粉尘的排放量分别达到了706.45万吨、717.34万吨与356.91万吨，分别占全国的34.56%、32.20%与27.92%，固体废弃物产生量达到98053.6万吨，占全国29.92%。可见，长江经济带的发展对资源环境产生了较大压力，需采取相应措施，促进经济社会发展与资源环境相适应，以推动长江经济带城镇化的可持续发展。

建设以流域一体化和交通一体化为主导的束簇状城镇体系

长江经济带在国家新型城镇化发展的重要战略地位和自身作为流域经济带的属性，决定了未来发展需要走以流域一体化和交通一体化为主导的束簇状城镇体系建设的新型城镇化发展之路。

以流域一体化为主线，构建“水轴串城”的串珠状城镇体系，优化经济带城镇等级规模结构体系。针对长江经济带城镇体系等级规模结构的“金字塔”型结构特点，以长江黄金水道为水轴，以长江流域一体化为主线，构建“水轴串城”的串珠状城镇体系。一是进一步强化“塔尖”上的两个超大城市上海、重庆分别对长江下游和长江上游地区的辐射带动作用，确保龙头龙尾同时崛起；二是下大力气建设“塔身”地带的特大城市武汉和大城市长沙、南昌等长江中游地区城市，目前长江中游地区整体上处在“塔腰地带”，中游地区中心城市的辐射带动能力较弱，对长江经济带一体化发展具有“拖后腿效应”，亟须将武汉等中部地区特大城市培育成为长江经济带中游地区的战略支撑点；三是夯实“塔底”数量众多的中小城市，这些城市作为特大城市和大城市的卫星城市和组合城市，构成了长江经济带上“水轴串城”的串珠状城镇体系，是长江经济带城乡一体化发展的主体和新型城镇化的重要组成部分。通过“塔尖—塔身—塔底”不同等级规模城市的培育和强化，优化形成长江经济带由超大城市—特大城市—大城市—中等城市—小城市—小城镇等不同等级规模城市构成的的新金字塔型城镇等级规模结构体系。

与此同时，把城市群作为长江经济带新型城镇化的主体，在长江经济带上重点建设1个世界级城市群（长江三角洲城市群）、2个国家级城市群（长江中游城市群、成渝城市群）、3个地区性城市群（江淮城市群、滇中城市群和黔中城市群），形成“1+2+3”梯度发展的长江经济带城市群建设新格局。

以交通一体化为主轴，构建“陆轴连城”的轴辐式城镇体系，优化经济带城镇体系空间结构体系。针对长江经济带城镇体系空间分布不均衡，空间运行成本高，上中下游地区跨度很大的自然特点，建议以长江黄金水道为依托，以水路、铁路、公路、民航、管道等多种运输方式协同发展的综合交通一体化为主轴，构建“陆轴连城”的轴辐式城镇体系，优化经济带城镇体系空间结构体系。伴随着长江经济带交通网络的不断完善，区域城镇化发展也不断加速。2013年，长江经济带中内河航道里程8.9万公里，其中高等级航道里程0.67万公里里程；铁路营业里程2.96万公里，其中高速铁路里程4000公里，复线率49.8%，电化率69.7%；公路通车里程188.8万公里，国家高速公路里程3.2万公里，乡镇通沥青（水泥）路率97.9%，建制村通沥青（水泥）路率84.9%；输油（气）管道里程4.4万公里，城市轨道交通营业里程1089公里，民用运输机场74个，长江干线过江桥梁（含隧道）89座，长江经济带已经形成了基于流域一体化和交通一体化的带状城镇体系。未来发展要重点解决长江中游地区黄金水道“肠梗阻”问题和下游出海口“堵塞”问题，在现有交通一体化建设的基础上，一是加快建设沿江高速铁路通道，包括上海经南京、合肥、武汉、重庆至成都的沿江高速铁路和上海经杭州、南昌、长沙、贵阳至昆明的沪昆高速铁路，连通南北高速铁路和快速铁路；二是加快建设沿江高速公路通道，包括建设以上海至成都、上海至重庆、上海至昆明、杭州至瑞丽等国家高速公路为重点，建成连通重点区域、中心城市、主要港口和重要边境口岸的束簇状高速公路通道，提高国省干线公路技术等级，普通国道二级及以上公路比重达到80%以上；三是研究在三峡大坝地区建设三峡翻坝体系或三峡水运新船闸的可能性，目前三峡大坝过货量已经超过设计能力1亿吨，平均过船时间超过43小时，严重制约了黄金水道优势功能的发挥；四是完善油气运输管道，合理布局沿江管网设施，加强长江三角洲向内陆地区、沿江地区向腹地辐射的原油和成品油输送管道建设，完善区域性油气管网，加快互联互通，形成以沿江干线管道为主轴，连接沿江城市群的油气供应保障通道；五是建设综合交通枢纽。按照“零距离换乘、无缝化衔接”要求，加快建设上海、南京、连云港、徐州、合肥、杭州、宁波、武汉、长沙、南昌、重庆、成都、昆明、贵阳等14个全国性综合交通枢纽，提高综合交通运输体系的运行效率，增强对产业布局的引导和城镇发展的支撑作用。通过交通一体化的发展，将长江经济带上的大中小城市、港口、城市群、产业园区、国家高新区和国家级新区等不同空间尺度的城市节点有机连成一体，形成“陆轴连城”的轴辐式城镇体系。

以产业布局一体化为主导，构建“产业链城”的产城融合式城镇体系，优化经济带城市职能分工体系。针对长江经济带下游地区城市职能分工互补性较强，而中上游地区尚未形成互补的职能分工体系、同质化竞争大于合作的现实，顺应全球新一轮科技革命和产业变革趋势，推动沿江产业由要素驱动向创新驱动转变，建议推进长江经济带上中下游地区产业发展与布局的一体化，形成链式联动的产业升级体系、产业梯度转移体系、物流产业体系和产业通关一体化体系等。

一是依靠科技创新推动经济带产业升级转型。据统计，长江经济带R&D投入占全国的43.93%，专利申请数占全国的54.02%，高等院校数量和在校学生数均占全国的42%以上，拥有丰富的科技创新资源。因此，应充分发挥上海张江、武汉东湖自主创新示范区和合芜蚌（合肥、芜湖、蚌埠）自主创新综合试验区的引领示范作用，推进长株潭自主创新示范区建设，通过自主创新，把长江经济带建成为产业创新集聚带。

二是依托沿江国家级及省级高新技术产业开发区和经济技术开发区，以电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等世界级产业集群为主导，重点沿江布局一批战略性新兴产业集聚区、国家高技术产业基地和国家新型工业化产业示范基地，推进长江经济带成为中国迈向2025年的先进制造业基地。

三是科学建设沿江国家及省级新区，把新区建成为长江经济带创新发展的新产业空间和创新空间。

四是大力发展滨江旅游业。充分发挥长江沿线各地独具特色的历史文化、自然山水和民俗风情等优势，构建由精品旅游城市、精品旅游线路、精品旅游景区、精品旅游度假休闲区和生态旅游目的地构成的长江黄金旅游通道，把长江经济带建成为国际黄金旅游带。

五是推动流域上中下游的产业梯度转移与合作。在着力推动下游地区产业转型升级的同时，依托中上游地区广阔腹地，增强基础设施和产业配套能力，引导具有成本优势的资源加工型、劳动密集型产业和具有市场需求的资本、技术密集型产业向中上游地区转移，建设上下联动的产业承接转移示范区和加工贸易梯度转移承接地，推动产业协同合作、上下联动、江海联动、产城联动、链式联动发展，逐步构建“产业链城”的产城融合式有链有群型城镇体系，优化长江经济带上中下游地区的城市职能分工体系，把长江经济带建设成为产业创新与经济发展的经济共同体和利益共同体。

以生态环保一体化为先导，构建生态型城镇体系，缓解经济带城镇化的资源环境压力。针对长江经济带新型城镇化面临的资源与生态环境保障压力，推进流域生态建设、环境保护与治理的一体化，构建生态环保型城镇体系。

一是强化长江水资源保护和合理利用，落实最严格的水资源管理制度，明确长江水资源开发利用红线、用水效率红线，建设沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带，增强水源涵养和水土保持能力。

二是严格控制和治理长江水污染，明确水功能区限制纳污红线，完善水功能区监督管理制度，科学核定水域纳污容量，大幅削减化学需氧量、氨氮排放量，加大总磷、总氮排放等污染物控制力度。加大沿江化工、造纸、印染、有色等排污行业环境隐患排查和集中治理力度，加强三峡库区、丹江口库区、洞庭湖、鄱阳湖、长江口及长江源头等水体的水质监测和综合治理。

三是划定沿江生态保护红线，加大重点生态功能区建设和保护力度，构建中上游地区生态屏障。推进太湖、巢湖、滇池、草海等全流域湿地生态保护与修复工程，加强金沙江、乌江、嘉陵江、三峡库区、汉江、洞庭湖和鄱阳湖水系等重点区域水土流失治理和地质灾害防治。

四是探索建立长江流域上中下游地区生态补偿机制。按照“谁受益谁补偿”的原则，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区试点横向生态补偿机制，依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设。最终把长江经济带建设成为资源节约型和环境友好型的流域生态经济带，建成生态环保共同体④。

以江海联动为主出口，构建江海联动的双向开放型城镇体系，提升长江经济带对外开放度。按照《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）的要求和国家全面实施一带一路战略的总体部署，加快推进长江经济带双向对外开放力度，以江海联动为主出口，构建江海联动的双向开放型城镇体系。

一是继续向东开放。加快建设中国（上海）自由贸易试验区，发挥上海对沿江开放的引领带动作用，通过先行先试、经验推广和开放合作，充分发挥上海对外开放的辐射效应、枢纽功能和示范引领作用，带动长江经济带更高水平开放，增强国际竞争力。

二是打通西南出口向南开放。推进孟中印缅、中老泰等国际运输通道建设，实现基础设施互联互通。推动孟中印缅经济走廊合作，深化参与中国—东盟湄公河流域开发、大湄公河次区域经济合作。

三是打通陆路西向开放通道向西开放。加强与丝绸之路经济带的战略互动，把四川、重庆培育成为连接丝绸之路经济带的重要纽带，增强对中亚、欧洲等地区进出口货物的吸引能力。

四是推动长江通关一体化。加强内陆海关与沿海沿边口岸海关的协作配合，加强口岸与内陆检验检疫机构的合作，全面推进“一次申报、一次查验、一次放行”模式，实现长江经济带海关区域通关一体化和检验检疫一体化。

五是优化长江沿江港口功能布局，大力发展现代航运服务业，加快上海国际航运中心、武汉长江中游航运中心、重庆长江上游航运中心和南京区域性航运物流中心建设，加快发展多式联运及集疏运体系，增强沿江物流园区综合服务功能，培育壮大现代物流企业，形成若干区域性物流中心，构建形成长江江海联动的国际物流体系。

形成流域—交通—产业—生态—开放“五位一体”的束簇状城镇体系，提升城镇化发展质量。通过构建以流域一体化为主线的“水轴串城”的串珠状城镇体系，以交通一体化为主轴的“陆轴连城”的轴辐式城镇体系，以城市群为主体的“1+2+3”梯度发展的城市群结构体系，以产业布局一体化为主导的“产业链城”的产城融合型城镇体系，以生态环保一体化为先导的生态型城镇体系，以江海联动为主出口的双向开放型城镇体系，形成流域—交通—产业—生态—开放“五位一体”的长江经济带束簇状城镇体系，不断优化长江经济带城镇等级规模结构体系、城市职能分工体系和空间结构体系，缓解经济带城镇化的资源环境压力，提升长江经济带对外开放度，提升城镇化发展质量，实现长江经济带产业发展与布局一体化、流域上中下游一体化、基础设施建设一体化、生态建设与环境保护一体化、城乡发展与城乡统筹一体化、区域市场一体化、社会发展和基本公共服务一体化，把长江经济建设成为上下协同、江海联动、多式联运、人水和谐、经济共荣的命运共同体和利益共同体，为国家新型城镇化发展作出重大贡献。

（本文由国家自然科学基金重点项目“基于生产要素集聚的中小城镇发展模式”、国家自然科学基金面上项目“中国城市脆弱性发生的慢性沉积效应及其调控”资助，编号分别为71433008、41371177）

方创琳，中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划研究中心主任、教授，博导。研究方向为城市发展与规划。主要著作有《中国城市群发展报告》《中国城镇产业布局分析与决策支持系统》等。王振波，中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员。

来源：《人民论坛·学术前沿》2015年9月下 

作者：方创琳，王振波

编辑：刘海猛