名家观点|张文忠：培育新动能，推动资源城市转型

导语

资源型城市转型是一个世界性难题。在我国，资源型城市转型是一项长期而艰巨的任务，特别是在当前经济下行压力加大的背景下，资源型城市如何实现产业转型？如何化解矛盾找到新的发展引擎？在转型过程中遇到了哪些阻力？以下是中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠的专访报道。

环境经济：

《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》要求，到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。目前，我国资源型城市发展现状如何，转型处在一个什么阶段？能否按期完成目标？

张文忠：

城市转型升级是一个试错的过程，也是一个长期发展的过程。目前，资源型城市转型发展处于爬坡过坎的关键阶段，面临着存量扩张难度大、增量尚未形成规模的局面。

个人认为，到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，这一目标是基本可以实现的，阶段性转型任务也是能够完成的。但在新的发展时期，还会有新的问题，正如德国鲁尔，我们一直认为其转型已经完成，但事实上，鲁尔面临的问题仍然很多，在德国仍属于中偏下的发展水平。

鲁尔于上世纪60年代开始转型，被称为成功转型的样板。但数据显示，鲁尔人均收入低于德国平均水平，就业人数多年持续下降，失业率高于北威州的其他地区。2012年，鲁尔区许多城市的失业率超过10%。位于鲁尔区北部的采煤城镇盖尔森基兴市失业率超过了14%；同在鲁尔区号称“欧洲文化首都”的埃森失业率达12.4%。

 

机遇与挑战并存

环境经济：

当前，我国资源型城市转型发展面临哪些困境？

张文忠：

总的来说，我国资源型城市转型的基础不稳固、发展质量不高、城市功能不完备、内生动力不强。

一是化解历史积累问题难度加大。

截至2013年，资源枯竭城市棚户区改造完成比例为34.56%，尚有11座枯竭城市棚改任务完成率低于10%，历史遗留矿山地质环境恢复治理率为28.40%，历史遗留损毁土地复垦率为17.69%，金属类资源枯竭城市土地重金属污染治理率为13.18%，个别城市不到1%，大量的历史积累问题要在2020年基本处理完毕，时间十分紧迫。

从生态环境治理问题来看，近年来资源枯竭城市持续推进生态环境整治工作，重点污染源治理取得了很好的效果，但遗留下来的生态环境问题均是深层次、高难度的“硬骨头”，解决难度系数陡然加大。

历史遗留问题掣肘企业发展，部分死角尚未解决，如作为甘肃白银市三大老牌企业之一的银光公司，是国家“一五”期间156个重点项目之一。由于隶属军工企业，政府各类专项改造资金难以下放到位，其棚户区改造得到的补助十分有限，不得不自行改造，目前仍有不少公司职工居住在环境恶劣的棚户区中。

二是产业结构单一化问题短期内难以改观。

目前部分枯竭城市仍然承担着国家资源能源供应地的重任，必须确保大量的矿产开发和加工活动正常进行，而在开采技术水平不能迅速提高的条件下，资源和能源生产粗放型模式又很难改变，这和城市转型中生态保护与整治、产业多元化发展的目标有一定矛盾。

同时，新常态背景下中国经济增长减速引起的市场低迷首要冲击原材料产业，使得一部分仍然以资源粗加工业为经济支柱的资源枯竭城市基本运行都极其困难。在这样的发展条件下，妄谈转型。

三是城市可持续发展的内生动力尚未形成。

首先，城市替代产业尚处于起步阶段。经过几年的转型发展，大部分资源枯竭城市培育起了部分替代产业。比如，湖北大冶市培育了保健酒、机械制造、环保产业；甘肃白银市培育了装备制造、农畜产品深加工、生物医药产业；山东枣庄市发展了锂电池、精细化工、文化创意等产业。

但由于自身条件有限，发展时间短，培育的替代产业大多处于雏形阶段，远达不到生成内生发展动力的水平，距离真正成为城市的支柱产业道路尚远。如2014年白银市工业产出的80%仍为矿产原材料和相关延伸加工产品，所培育的替代产业规模微小，根本达不到支撑城市经济运行的程度。

其次，城市创新能力不足。据统计分析，2010～2013年，第三批25座资源枯竭城市R&D（研究与开发）投入占GDP比重仅为0.65%，显著低于全国1.97%的平均水平。所有资源枯竭城市到2020年推算的R&D经费支出占GDP比重平均值仍然只有1.5%，比国家全面建成小康社会的指标少0.8个百分点。

再次，人才荒现象持续存在，城市长远发展缺乏人才支撑。如甘肃玉门市由于油田企业部分搬迁和生活基地的搬迁，造成了大量人口迁徙，高收入高消费群体和高素质人才不断流出，迁入的却是贫困群体和农业人口，发展能力和生产动力严重缺乏。

环境经济：

未来，资源型城市发展还面临哪些挑战？

张文忠：

结构调整压力。新常态下我国钢铁、水泥、电解铝等原材料制造业面临严重的产能过剩问题，这些行业“去产能化”趋势明显，而很多资源枯竭城市仍然以原材料制造业为城市的主要支柱产业。在城市“造血能力”尚不充足的情况下，资源枯竭城市未来发展预计会经历更强烈的“阵痛期”。

生态环境压力。资源枯竭城市的生态破坏和环境污染问题依然十分严重，生态环境整治正在向深层次发展，治理难度未来会陡然加大，治理所需的资金规模会大幅提升，这与资源枯竭城市捉襟见肘的财力矛盾很大。

社会稳定压力。国际经验表明，当经济发展达到中等收入水平之后，不仅经济问题会更加复杂，政治、社会问题也会更加突出。而资源枯竭城市正是经济、社会、环境问题的集中地，任何一件问题处理不好，都可能影响社会稳定局面的有效维持，进而波及经济转型和增长。

环境经济：

您对制约资源型城市发展的主客观原因作何分析？

张文忠：

经济社会发展规律决定了资源型城市转型是一个长期过程，到2020年转型期只有短短几年的时间，转型任务却十分艰巨。

资源型城市往往存在区位偏远、市场环境差等客观条件，不利于城市快速转型。许多城市地段偏远，游离于国家市场体系的边缘，使得企业不愿意在资源型城市落地，招商困难，替代产业培育有天然的弱势。

意识固化问题影响快速转型。由于长期单一的资源开采支撑了城市经济发展，受资源型产业的自我固化机制影响，城市上下“等靠要”的思想依然浓厚，对如何转型、如何融入市场及运用市场机制快速发展等仍然思路偏窄。

总的来说，孤岛经济现象凸显，难以跳出路径依赖的发展模式。

环境经济：

通常机遇和挑战是并存的，在您看来，当前环境下资源型城市面临怎样的发展机遇？

张文忠：

一是政策机遇。国家和地方政府高度重视资源型城市的发展。2008年开始，三批69座城市进入转型试点，国家给予其财政性转移支付资金支持，对化解资源枯竭城市的接续替代产业发展、社会民生改善、生态环境治理等起到了重要作用。2013年开始，国家发改委安排中央预算内资金，对符合条件的资源型城市独立工矿区进行改造搬迁的支持。2017年开始，对煤炭资源型城市在开采中形成的采煤沉陷区进行综合治理。这些都有助于解决资源型城市发展中的主要困难。

2016年，《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》(发改振兴规[2016]1966号)出台，明确要求设立产业转型升级示范区和示范园区，对资源型城市发展具有推动作用。

2017年1月，国家发改委又出台了《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》（发改振兴[2017]52号），为不同类型的资源型城市发展指明了方向。

二是资源型城市“补短板”的余地较大。城镇化进程将创造巨大投资需求和消费需求，加速消费升级。与一般城市相比，资源型城市的基本服务功能缺失，基础设施和公共服务资源不足，在新一轮城市化发展过程中发展潜力大，这为资源型城市转型提供了巨大的原动力。

三是转型引发的新产业机遇。资源环境瓶颈压力加剧、新兴产业勃发、消费者环保意识增强都将创造绿色低碳经济机遇，这为资源型城市产业结构转型和生态环境治理提供了优良的大环境。绿色经济发展将带动数以万亿元计的“治大气”“治水”“治土”的投资，资源型城市有望成为投资的热点地区。如大冶市环保产业的发展，既是为了解决自身环境问题而催生了新的产业，也是适应绿色经济发展的结果。

四是资源优势永远是发展的基础。资源型城市转型发展不应该是对自己传统优势的简单否定，而是在原有优势，如资源优势、产业基础上的再创新高，需要积极吸纳新技术、新理念改造传统产业。个人认为资源型城市最大的优势仍然是资源，在新形势下，重点是激活资源的价值，建立立体的资源观念。

 

创新引领，挖掘新动能

环境经济：

国家发改委今年1月份出台的《关于加强分类指导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》分别为四种资源型城市指明了发展方向。您能否结合案例谈谈这四种类型的资源型城市具体的转型路径？

张文忠：

成长型城市重点在有序发展，包括资源开发秩序、开发规模和开发水平等，以及资源的利用程度，如推进“探矿、采矿、选矿、冶炼、加工”一体化发展，延伸资源产业链条。目标是规范资源的开发和利用，提升成长型资源城市发展的基础和后劲。像鄂尔多斯、榆林等资源富集地区，在有序开发资源、确保我国资源和能源安全的前提下，要解决资源开发企业与当地的利益分享问题、地下资源开发与地上城市发展问题、资源输出与产业化问题等，确保城市的可持续发展。

成熟型城市重点在跨越发展，即未雨绸缪，跨越资源枯竭可能带来的诸多问题。通过建设良好的营商环境，在原有产业发展基础上，促进产业的多元化发展，避免一柱擎天的单一产业结构问题。像江西赣州市逐步摆脱了对资源的依赖，形成多元化的产业体系，夯实了城市发展的基础。

资源枯竭城市重点在转型发展，通过重塑发展新动能，解决制约城市发展的历史遗留问题，如棚户区改造、沉陷区治理、独立工矿区改造与搬迁、就业与再就业等问题。新的动能应该在于优势资源的重塑、新的业态发展，如四川泸州市商贸业的发展就是资源枯竭城市的转型亮点，枣庄和焦作旅游业的发展也是如此。

再生型城市重点要放在创新发展上，鼓励这类城市创新发展模式，培育新产业和新业态，为资源型城市发展提供能示范和可复制的经验。新的动能主要应该在创新上。如包头在结构优化、城市功能、公共服务等方面已经与一般城市没有差异，且在创新上走在前列。

环境经济：

现在我们常常讲要发展新经济，挖掘新动能。对资源型城市来说，如何挖掘新动能？

张文忠：

一是以改革为核心，挖掘资源城市的传统优势，而非简单摈弃或放弃，正确处理发展基础与新增长点的关系。重点是通过改革，尤其是机制和体制的更新，集聚新要素和新资源，塑造资源城市发展的新环境，全面释放改革红利。

二是要重视创新发展，创新对于资源型城市并不一定是科技创新，还包括观念、思想和管理的创新，通过创新激发资源型城市的活力，不断开拓转型发展新空间。

三是营建资源型城市发展的新环境。改革商事制度，鼓励中小微企业的进入和发展。优化企业营商环境，开展“证照分离”试点，实行“一门式”服务，同步强化事中事后监管。建立落实公平竞争审查制度，及时纠正政府滥用权力、限制竞争的行为，率先全面公布地方政府权力和责任清单，建立以“亲”“清”为主要特征的新型政商关系。

四是要搭建新动能发展的平台。培育各类创业孵化机构，打造一批能够充分吸纳就业的大众创业平台。营造创业投资、天使投资发展的良好环境，支持新企业、新业态的发展。推进创业培训工作，大力倡导企业家精神和工匠精神，激发群众创业热情，以培训促创业，以创业带就业，解决失业职工再就业问题。

环境经济：

有学者担心，一些地方把发展高科技产业或先进制造业当作解决问题的手段，虽然短期有效，但长期会使问题恶化。如果这些高科技产业或先进制造业做起来了，但在市场上又竞争不过深圳上海等地，那么意味着政府只能持续给予补贴和优惠政策，这又无异于走靠投资拉动增长的老路。对这个问题，您怎么看？

张文忠：

产业发展和区域转移是有规律的，同时产业内部细化和分工也是多样的，我们不能因噎废食，固步自封，而是要创新发展，重点在特色上下功夫。比如，辽宁阜新属于典型的资源枯竭城市，但该城市以液压为代表的装备制造业集群在全国地位突出，石油液压开采设备市场覆盖率达到79%，汽车动力转向泵占据国内25%以上的市场。

不能简单地用短期波动或周期性变化来评判产业发展。培育一个产业可能需要10年或20年的努力，我们现在有点过分关注产出和效益，而缺乏耐心来呵护幼稚产业的发展。资源枯竭城市吉林辽源用了十多年时间，培育小小袜业，如今打开了一个巨大的市场空间，是全国最大的棉袜生产基地，每天有700万双棉袜走向世界各地，关键是解决了数以万计的就业问题。

环境经济：

请您介绍一下目前转型比较成功的地方案例，他们是怎么做的？

张文忠：

淮北深入推进以生态治理为引领的城市转型模式，针对采煤沉陷区治理工作，探索形成采煤塌陷区土地综合治理“三大治理类型”（塌陷地复垦种植、塌陷地复垦基建、深水面塌陷区水产养殖），成为资源枯竭城市生态治理的“淮北模式”。

焦作市以发展本地特色旅游入手，重点建设以云台山、青天河、神农山、峰林峡、青龙峡五大峡谷景观为主体的八百里太行旅游胜地。2014年，焦作市旅游业占GDP的比重提升到14.1%，以旅游业拉动第三产业，以旅游业为抓手带动就业再就业，较好地实现了城市转型。

黄石市在城市转型过程中，着眼于延长产业链，追求资源的附加值，由“卖资源”向“深加工”转型，增强竞争力，形成产业集群，特钢、铜等产业链不断延伸，新冶钢下游产品已经占到企业经济总量的50%以上。

在新旧动能转换中，泸州也探索出了新路子。通过突破现代服务业创新发展，培育发展新动能，全域旅游、大健康产业、大物流产业、金融服务业、电子商务产业等新产业、新业态在市场竞争中壮大崛起，成为泸州培植后发优势、奋力后发赶超的重要转型路径。

韶关依托国家南岭生态功能区建设，瞄准打造“广东绿色生态第一市”的发展定位，积极探索“绿色崛起”的转型之路。

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资料来源：环境经济杂志

本期编辑：陈呈奕 付诗淇 杨芬