名家观点 | 中国乡村治理的真正困境

汹涌澎拜的城市化大潮冲击下，大量农村中青年到城市找活路，农村“空心化”现象日益严重，这极大地“撕裂”和“解构”了传统的“乡村共同体”。在新型城镇化与乡村振兴的双向“拉扯”中，乡村治理体制性改革的出路在哪儿？

新型城镇化与乡村振兴的

“反向拉扯”

今日之“乡村”，不是传统农耕社会中的“田园牧歌式乡村”，也不是计划经济时期的“封闭停滞的乡村”，而是在不断急剧提升的城市化（城镇化）大潮冲击下的“变动不居的乡村”。这是我们探究乡村治理的现代化结构性大背景。

一方面，改革开放进程中，获得一定人身自由的传统农民，不断地、一波接着一波地涌进城市，推动着“城市化率”的节节攀升。这意味着广大乡村中的人才、资金和资源，源源不断地流向各级城市，从而相应地导致各地乡村不断遭到侵蚀、衰落甚至消亡。这就是“乡村振兴战略”得以提出的历史性背景，也是“乡村振兴”面临的历史性挑战。

另一方面，乡村振兴，则需要多种多样的人才、资金和资源的支撑，特别是产业支撑和人才支撑。但目前的产业结构则不容乐观，2017年中国的三大产业比重分别为：7.9%、40.5%、51.6%，而农村常驻人口达41.48%，也就是说，不到国民生产总值8%的产值，要“养活”40%之多的人口，这是目前“农村留不住人”，大量中青年“到城市找活路”的根本原因，导致人才、资金和资源“单向”流入城市，而广大乡村面临“空心化”“边缘化”的问题。

这就形成乡村治理的背景性制度困境：一方面，乡村振兴，需要大量的人力和财力的支持和“回流”，但现实是，乡村的产业基础根本无法支撑如此之多的人口生存。另一方面，为了缓解乡村人口、土地紧张等一系列根本问题，又需要大量的人口离开乡村，并能够一体化地融入城市生活，也是说，从长远来看，为了根本性地解决乡村治理问题，还需要农村的人力和财力“流入”城市。

这便是新型城镇化与乡村振兴“历史夹缝”之中的乡村治理，要实现城乡之间人才、资金和资源的“自由双向流动”，解决乡村治理中的基础性和根本性问题，还亟待城乡之间制度性体制结构的深化改革。

乡村共同体与流动性社会的

“结构调适”

正是在汹涌澎拜的城市化大潮冲击下，乡村治理面临着“治理单元”的结构性调适，治理主体是谁？治理对象又是谁？传统乡村与正在走向现代化的乡村，有着极大的结构性转换。

传统乡村基本上是一个“稳固的乡村共同体”，是一个“知根知底的熟人社会”，基本上依靠传统的村规民约等道德性力量维持乡村秩序。改革开放前的“合作化”和“人民公社化”运动虽然使国家的政权力量渗透进乡村社会，乡村社会的基本治理结构在很大程度上还是保持了传统的“习惯性治理”。

但汹涌的城市化大潮，极大地“撕裂”和“解构”了传统的“乡村共同体”，几百万、几千万到二亿之多的农民工不断涌入城市，“季节性”和“阶段性”地改变了乡村的治理结构。

一是乡村“熟人社会”的松解。

二是“流动性农民工”成为“两头管不着”的庞大人群。农民工大部分时间在各级城市“打工”，但其户籍不在城市，加之其季节性流动的特征，城市社区不便管理。且其常年不在农村，理应在农村社区落实的各种权利的实现根本没有“落实主体”。

三是乡村治理主体和对象的高度变动性。大量农民工季节性在城乡之间的“漂浮流动”，导致了乡村治理主体及其对象的高度“可变性”，加之一部分富裕农民在县城、城镇买房居住，虽然其户籍和身份是“乡村成员”，但根本不在乡村生活，也就无法成为乡村振兴和乡村治理的“有效主体和有效对象”。

也就是说，在城乡结构互动调适的历史性转型时期，乡村的人员结构、产业结构，甚至其土地制度、住房制度都带有极大的可变性和不稳定性，这便是“流动性乡村结构”给目前的乡村治理带来的极大的问题和挑战。

行政化下沉与乡村自治的

“机制对冲”

乡村治理及其治理现代化，理应是国家政权与民间社会合作共赢的良性互动，就基层社会具体而言，就是乡镇政府与村民自治的良性互动。但近年来，行政化下沉趋势日益凸显，与乡村社会的自治活力构成了一定的紧张关系。

如有的地方政府强行规定，村委会“两委班子”“一肩挑”（村党支部书记与村委会主任为一人）的比例要达到80%以上，甚至有的政府要求达到100%。村支部书记和村委会主任实行“工资性补贴”“年薪”10万元—20万元不等。乡镇政府对村“两委”干部下放行政性事务并实行年终考核。村“两委班子”成员实行“坐班制”，等等。为什么在需要实行村民自治的基层社会，出现了“行政化趋势”？并构成对“村民自治”的“对冲之势”？这有着极其复杂的历史和现实根源。

一是城市化的急剧提升，需要加强对乡村社会的动员和整合能力，这在土地征用和房屋拆迁中表现得特别明显。快速的城市化需要大量建设用地，其中涉及的错综复杂、难解难分的“利益纠葛”，都需要乡镇政府拥有极大和极强的“纠纷化解能力”，而这从根本上又离不开村干部的有效配合。

二是从脱贫攻坚到乡村振兴的各项任务的繁重。现在的乡镇政府也许是最繁忙的“中国政府”，从贫困户的建档立卡、扶贫措施的落实到位和迎接上级的各种检查评比，到美丽乡村的规划设计、建设施工和验收评估，再到乡村道路建设、工程立项实施和城乡产业规划等乡村振兴的重大事务。层层加码式的“运动式治理”，到了乡镇政府，然后再“下卸”加压到村干部的头上。但这必须以能够“掌控”村干部为前提。

三是“流动性乡村社会”带来的管理和秩序的治理难度。农民工流动性的加大和变化无常，带来了乡村传统共同体的松解和解构，传统“德治”力量削弱，现代“法治”力量又接续不上，上访和群体性事件的增加，都急剧地加大了乡镇政府对乡村社会的“管控”危机。

不断加重的行政性下沉，虽然适应了急剧转型时期流动性乡村社会的特定需要，但从长远来看，“行政性下沉”与“乡村自治”还是形成了一定的“对冲机制”，对于培育乡村自治组织活力，壮大基层民主的社会基础，养成理性健康的公民文化，都会产生不可忽视的各种抑制作用。而这是实现基层治理现代化又必须面对的基础性问题。

户籍制度和土地制度的

“双重约束”

众所周知，“横亘”在中国城乡之间的两大“制度鸿沟”即是户籍制度和土地制度。

户籍制度起到一定“隔离城乡”和“封闭乡村”的作用，是维护国家推进的工业化和城市化的基础性制度。改革开放以后，虽然其制度体系“漏洞百出”，但还是束缚农民融入城市的根本制度。户籍制度体系上“附着”大量的住房、教育、医疗和社会保障方面的“制度化利益”，大量农民工身在城市工作，其身份依然是在农村。由于“人户分离”的历史性境遇，导致乡村治理大量的“时空倒错”。

土地制度与户籍制度紧密相关，也是“隔离城乡”的基础性制度。由于城乡土地制度的“双锁定”（城市为国有土地、农村为集体所有土地，所有制性质皆不得改变），农村土地制度朝着越来越“细分产权”的“双重三权分置”方向改革。

就农民的土地承包权来说，“三权分置”的改革为：土地的所有权为集体所有，土地的承包权为农户家庭，土地的经营权可以流转出租或以土地入股。进城打工的农民，可以把小块土地留给家里的老人耕种，也可以把土地流转给专业大户经营，也可以土地入股土地合作社，要么就把土地撂荒。

对于常年在城市打工和生活的农民来说，土地是留给农民的“有用财产”，但却不能转化为“融入城市的资本”。但对流转大量土地的专业大户或合作社来说，“流转”的只是土地的经营权，根本无法“拿”土地进行“融资”或“抵押贷款”。

就农民的宅基地来说，“三权分置”的改革为：宅基地所有权为集体所有，宅基地资格权为农户所有，宅基地上所建的农房财产权为农户所有。宅基地使用权可以在集体成员之内流转（宅基地资格权出让）。虽然近期，中央提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，但大量的闲置在乡村的农房，在没有城市资本大量涌入的情况下，根本无法实现“资产变资金”。所以，大量在城市打工或在城镇购房并居住的农民，还是保留着在农村的住房，农村的房屋财产同样无法变成农民融入城市的“融入资本”。

但同时，由于城乡土地价格的极大差异，用几万元补偿“拿到”的集体土地，“转身”成为城市开发的“国有土地”，其价格往往可以卖到几百万、上千万。由此导致在乡村土地征用、房屋拆迁中的上访和群体性事件，无形中增加了乡村治理的“治理链条”和“治理难度”。

此外，户籍制度和土地制度，在给广大农民施加约束的同时，也是对农民利益的一种保护机制。农民的承包地是农民留在乡村的“财产”，农村的房屋是农民留在乡村的“根据地”。在目前农民工不能完全融入城市的困境中，随时可能的“回乡潮”，也使“老家的土地和房屋”成为农民最后的保障防线。这也是很多地方出现的，农民在城镇买了房屋并安居下来，也不愿意把“农村户口”迁入“城镇户口”的根本原因。同时说明，乡村治理在面临基本制度改革时，所必须直面的复杂挑战和严峻困难。

乡村治理，体制性改革出路何在？只有直面制度性问题和困难，大力推进新型城镇化和乡村振兴双向互动，破除城乡之间的制度性壁垒，促进城乡各种要素的自由双向流动。同时，壮大基层民主自治的活力和基础，组织化有序化动员基层民众，培育良好的公民文化氛围，加强乡村法治建设的力度，在此基础上，稳固乡村共同体纽带，提升礼俗性德治力量，形成城乡一体化的自治、法治与德治的治理结构，由此乡村治理现代化才能够建立在可靠持续的制度基础之上。

来源：清华同衡规划播报

文字、排版：张敏

责任编辑：梁龙武

审核：任宇飞、王冠

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