“空降”纪委书记尚不足以保证办案独立性（重发）
《外来的和尚会念经？——空降纪委书记对反腐败的影响》
文/聂辉华 王梦琦
从理论和现实来看，监督机构的独立性对反腐败至关重要。所谓独立性是指监督工作不会受到党派、团体或个人的干扰（Guo, 2012）。独立的反腐败机构可以免于政治干扰而进行专业、持续的工作（Meagher, 2004），增大腐败官员被查处的概率（Huther and Shah, 2000），从而取得更好的反腐败成效。例如，香港的廉政公署和新加坡的贪污调查局都是直接隶属于最高行政当局的独立反腐败机构，它们对于香港和新加坡成为最清廉地区或国家发挥了重要作用（Quah, 1999）。相反，各国经验表明，如果反腐败机构中人员的升迁、工资和预算等受制于被监督者，监督过程就会出现腐败，无法对政府官员进行有效监督（Transparency International, 2007）。
中国共产党的纪律检查委员会（简称纪委）是中国反腐败工作最重要的部门，在纪委系统领导体制改革进程中，其法律意义上的（de jure）独立性不断提高。1977年纪委恢复以来，从各级纪委受同级党委领导，到同级党委和上级纪委的双重领导，再到十八届三中全会进一步强化上级纪委的领导。中央不断加强纪委系统的垂直管理，减少同级党委对纪委工作的干预。突出表现为，2006年之后，中央逐步控制了省级纪委书记的提名权和任命权。进一步，2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定：“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”
2006年之前，省级纪委书记主要从本地党委提拔，仅有少数从异地调任。以2005年为例，31个内陆省份中仅有7人为外省调任，其他24个省纪委书记均是本地提拔的。而2006年之后，由中央纪委直接下派或外省调任（两者均为“空降”）逐渐成为省级纪委书记的主要来源。2006年之后“空降”纪委书记占全部纪委书记的比例迅速提高（图1）。2014年底在任的31位省级纪委书记中，有22位为空降，超过总数的70%。其中，十八大（2012年11月）以来新上任的6位纪委书记均为空降。
问题是，在实践中，“空降”纪委书记是否对反腐败产生了显著的正面效果呢？一方面，纪委书记不再由同级党委任命，有助于减少同级党委对纪委办案的干涉；但另一方面，纪委实际的（de facto）独立性受制于多种因素，特别是同级党委在人、财、物等方面仍然制约着纪委。因此，单纯的空降纪委书记，其对反腐败的成效并不确定。对这一问题的回答，直接影响了对当前中国反腐败政策的评价，以及下一步的反腐败制度的改革。然而，据我们所知，目前尚未有文献对这一问题进行严谨的实证研究。
2006年8月6日，中共中央办公厅颁布了《党政领导干部交流工作规定》，要求推进干部交流工作，并指出县级以上纪委的正级领导是交流的重点对象。干部交流是全国性的政策，与个别省份的特征无关。这一外生的政策冲击带来的结果是，2006-2007年省级纪委书记换届时，有10个省份由本地纪委书记更换为“空降”纪委书记。这为我们的研究提供了一个很好的准自然试验。因此，本文基于2003-2009年省级层面的面板数据，采用双重差分方法，以被查处的腐败官员的平均贪赃金额作为反腐败力度的主要衡量指标，考察“空降”纪委书记对反腐败力度的影响。计量经济学回归结果表明，在控制了省级经济特征、纪委书记个人特征等因素后，纪委书记是否“空降”（包括是否由中央直接下派、是否外省调任）对反腐败力度没有显著影响。结果如图2所示。
在稳健性检验中，我们搜集了2003-2014年中国厅级以上腐败官员数据，计算了各省反腐败力度的另一个度量指标——查处官员人数与等级。无论是2003-2014年的全样本还是2003-2009年的子样本，“空降”纪委书记均没有显著影响反腐败力度。这说明目前纪委书记“空降”还未能达到理想效果。我们推测，空降的纪委书记在反腐败工作中仍然受到当地党委的制约，特别是在人、财、物等方面的制约，因此纪委的独立性程度仍然较弱。要提高纪委办案的独立性，恐怕需要将纪委由目前的半垂直管理逐步转向垂直管理，但这意味着要修改党章和有关法律。与此同时，另一个问题也产生了：谁来监督纪检监察机关？
本文的贡献主要体现在以下几个方面。第一，本文将监督机构的独立性与反腐败效果联系起来，是第一篇研究中国监督机构独立性对反腐败影响的经验文章。反腐败机构的独立性是有效治理腐败的重要因素，这一观点虽已成为一个共识（Quah, 1999; Pope, 1999, 2000; Meagher, 2004，2005），但已有文献均是国家或地区层面的案例分析，缺少经验分析。例如，Quah（1999）对比了亚洲五个国家或地区的三种不同的反腐败模式及效果，发现新加坡和香港的独立的反腐败机构，比蒙古的不独立的反腐败机构有更好的成果。对于中国的反腐败而言，各省份间反腐败机构设置虽然相同，但是纪委书记的特征存在差异，也会影响反腐败工作的成效。因此本文基于省级层面的面板数据，首次对监督机构独立性对反腐败效果的影响进行了实证分析，并借助2006年政策变革的准自然试验，使用双重差分方法巧妙地解决了内生性问题。
第二，本文从一个角度解释了中国腐败蔓延的原因，即缺乏独立的监督机构，使得反腐败虚弱无力。在分析腐败的原因时，现有文献主要从经济水平、对外开放、政治或财政分权、媒体自由、教育水平、法治传统、文化与宗教等方面进行讨论（Dong and Torgler，2012；聂辉华，2014a）。对于中国，人们重点关注改革对腐败的影响（吴敬琏,1988; Lu, 2000）。更详细的，过勇（Guo, 2008）将改革分为四个领域，即解放经济、私有化、分权改革、全球化，分析了可能导致腐败的15个渠道。何增科（2000）总结了改革时期腐败产生和蔓延的原因，包括经济双轨制、官员收入减少、政策制度漏洞、反腐败机构缺乏经验、政治改革不完善、腐败道德成本下降以及传统和国际因素等。但是上述文献均没有谈及监督机构的独立性。因此，本文探究监督机构独立性对反腐败力度的影响，为中国腐败的蔓延提供了一个新的解释。
第三，本文为理解中国执政党和政府内部运作机制提供了一个独特视角。中国经济高速发展的背后，中国执政党和政府的机构运作机制一直备受关注。例如，中央地方关系（Wong, 1987）、政府管理的“条块机制”（Mertha, 2005）、编制体系（Burns, 2003; Brødsgaard, 2002）和干部管理体系（Manion, 1985; Edin, 2003）等。纪委系统作为反腐败机构，其运作机制对政府的清廉和效率产生了重要的影响。然而很少有文献谈及纪委系统的功能和工作绩效，也许唯一的例外是最近Guo（2014）描述了纪委的组织结构、功能和日常运作。与之相区别的是，本文重点关注纪委系统领导体制和纪委书记的变动。
（作者之一聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长，经济学院教授。本文反映个人观点，与所在单位无关。）
参考文献：
Nie, Huihua, Mengqi Wang, 2016, “Are Foreign Monks Better at Chanting? The Effect of“Airborne” SDICs on Anti-corruption”, Economic and Political Studies（《经济与政治研究》）, 4(1): 19-38.
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