以深圳为例探讨城市存量产业用地再开发问题与路径|上海城市规划

城市存量用地再开发是新型城镇化背景下城市规划建设面临的新常态问题。作为存量用地的重要类型，存量产业用地的再开发是当前城市产业升级和空间优化的重要抓手，探讨再开发问题和路径具有重要的现实意义。本文以深圳旧工业改造为案例，重点对当前存量产业用地再开发中所面临的问题和机制进行剖析，并从规划管理的角度，探讨优化存量用地再开发的规划制度设计。建议通过优化“弹性动态全过程调控”的规划制度、“增值收益共享”的土地供给政策，以及“弹性土地出让年限”的土地出让制度等,保障存量用地再开发工作的有序开展。

1存量产业用地再开发的深圳案例

1.1 深圳存量产业用地再开发的发展历程

旧工业区升级改造是深圳市推动城市存量产业用地再开发，实现工业用地集约利用，优化产业结构而推行的专门性政策。自2007年《关于工业区升级改造若干意见》至今，深圳相继出台了一系列有关城市更新和旧工业区升级改造的配套政策，已建立了相对完善的城市存量用地再开发体系。深圳存量产业用地再开发大致经历了3个发展阶段。

第一阶段（2007—2010年）为存量产业用地再开发的制度探索与萌芽阶段。针对深圳工业用地比例偏高，土地使用效率低下，布局混杂分散，产业结构不适宜城市发展定位的现状，深圳依托旧工业区改造对再开发项目的改造范围、改造方式、组织实施、扶持政策等相关方面进行了基本的制度界定。如：2008年出台了《深圳市创新型产业用房建设方案的通知》，以鼓励旧工业用地再开发中的生产性空间及创新型扶持产业的集约发展。

第二阶段（2010—2013年）为深圳城市更新策略全面发展阶段。2009年12月1日，《深圳市城市更新办法》正式施行，成为国内首部系统规范城市更新工作的政府规章，确定了综合整治、功能改变和拆除重建3种更新模式。将旧工业区改造作为产业类更新统一纳入城市更新体系中，规范相关运作流程。

第三阶段（2014年至今）为深圳存量产业用地再开发的深化拓展期。针对出让地价、原有空间权属关系、拆除重建类建筑建成年限要求等影响再开发进程及概念模糊的内容，深圳于2014年5月出台了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》。在鼓励旧工业区升级改造方面，进一步强调存量用地再开发对产业融合功能的改变与更新。

当前，以城市更新为抓手的深圳存量产业用地再开发政策体系已相对完善，特别是在技术指标和经济参数的设定方面针对各种复杂改造类型制定了详细的规范流程。除通过地价等政策优惠建立存量再开发激励机制外，深圳政府对于既有产权关系复杂的再开发项目中，主要采用政府主导的形式完成存量用地的再开发改造。

深圳旧工业用地再开发相关文件

1.2 深圳市存量产业用地再开发模式：南山区案例

南山区是位于深圳市西部发展轴线的特色滨海城区，处于联结香港、深圳同珠江三角洲重要的交通枢纽位置，是深圳重要的高新技术产业聚集基地。根据统计，南山区工业用地面积占全市的6.88%，工业企业利润占全市的42.9%，工业企业研究与试验发展经费投入占全市的44.1%，能够以较少的工业用地投入实现较多的工业产出，体现了南山区在产业空间升级发展方面的高效益。

随着深圳产业结构向知识型产业和服务型产业的调整，南山区政府提出由制造业大区向研发大区和总部经济大区演进的城区发展目标，为实现高新技术产业由制造型向创新型的转变，南山区政府将旧工业空间升级改造作为实现空间存量优化的主要途径。南山现有旧工业区46个，重点升级改造片区大沙河流域内共有旧工业区25个，占地面积314万㎡。南山区的旧工业空间类型复杂，由于历史原因和开发主体不同，现状工业用地可大致分为3种类型：

第一类为由大型土地开发主体所管理的早期行政划拨工业用地；

第二类为深圳市属机构管辖的深圳高新技术产业园区内工业用地；

第三类为旧工业区工业用地，主要由大量街道、村镇级各种规模的工业区以“大集中小分散”的形式集中在几个片区。

由于历史原因，第三类旧工业区伴随城市经济的快速发展，内部工业建筑大多经历了多次的产权分割和转让，形成了小业主众多，产权分散的局面。这类旧工业区产业低端、空间利益关系复杂，很难通过完全的市场运作实现空间的存量优化。为确保政府对这类工业用地的有效配置，南山区政府不断进行了政府回购物业再开发的制度尝试，将空间资源重新掌握在政府手中，以便为产业结构调整创造新的空间。

在早期的实践中，主要以政府对旧工业厂房进行整栋物业的回购，完成空间产权的统一后，根据该厂房所处地块的产业升级需要，将整块旧厂房空间转租给开发运营企业，再由该企业对空间进行既定规划指引下的市场化用地再开发活动。

在具体开发机制方面，为实现城区的产业优化升级，南山区政府首先在宏观层面划定了统一部署重点片区——大沙河创新走廊。并通过法定图则对大沙河片区内各个开发控制单元进行了总量指标控制，同时结合产业类城市更新的需要确定具体的改造方向与单元发展策略。

大沙河创新走廊规划指引图

开发控制单元分布图（法定图则）

这种政府完成回购后由市场主体实施再开发的模式，从表面上看，是政府承担了改造前期获得空间绝对支配权所支付的投资风险后，以规划控制引导实现第三方市场主体对旧工业用地再开发（并通过改造后的基本租金逐步抵消政府前期垫付的交易成本）；但从本质而言，这种政府回购、市场再开发的运作机制，突破了存量用地再开发中的关键利益平衡问题。避免了由于既有空间利益关系难以平衡，而制约了再开发建设的实施。

政府回购物业经第三方市场主体再开发模式

2城市存量产业用地再开发的主要问题与机制

通过上述深圳案例分析表明，城市存量用地的物质基础、功能用途以及利益关系成为二次开发的3个关键问题导向。

（1）对于物质基础属性，作为城市已建成地区，存量用地具有历史开发的物质基础。宏观方面，存量用地开发应当遵循现状空间的城市肌理和基础格局；微观方面，存量用地开发不是全部拆除重建，更多是对现状建筑的局部改造与更新利用。

但目前的物质改造模式依然较为单一，以简单的建筑外立面更新、加建扩建等形式完成一般的工改商、制造工业改商业办公为主。既没有充分考虑对促进整个地区功能提升的核心价值的挖潜，功能用途缺乏主导性，同时在用途配置上较少考虑集约利用和建筑的混合利用。

（2）对于功能用途属性，产业升级背景下的城市存量用地再开发也被称为产业类城市更新项目，在规划指引方面应结合城市产业升级转型的发展目标，完善城市基础设施、公共服务设施，提供战略性新兴产业发展所需的产业配套设施。

存量式开发面临两个问题，一是要考虑什么样的功能改造适宜城市产业升级发展的真正需要；二是要考虑如何处理功能置换产业内部的结构比例与空间外部性问题。

（3）对于利益关系属性，存量用地的开发，不仅仅是简单的更新与重建，更是通过二次开发实现原空间利益关系的利益再配置与相关增值收益的二次优化统筹。因此在面对城市存量用地权属关系复杂、地块分布破碎零散的困境，需要探索政府和市场主体共同参与、兼顾各方权益主体的利益再平衡共享机制。

3城市存量产业用地规划制度设计

城市既有空间背后的利益关系是土地所有者和使用者对空间开发、使用的各种权益集合，也包括利益驱动下的再开发增值收益等各种社会经济力量，如土地价格等。城市存量产业空间的土地利益关系包括两个层面：一是原业主与再开发后的空间使用者之间的经济利益确定；二是城市总体公共利益与市场主体经济利益之间的平衡配置。从尊重空间既有利益关系的角度来看，存量规划的重点在于宏观层面平衡城市总体利益和市场经济利益，微观层面统筹改造空间内部权益主体之间的利益关系。

（1）规划从“准入性指标控制”到“弹性动态全过程调控”

城市化早期的新增建设用地开发模式往往采取设定规划指标等刚性准入门槛后进行项目开发的规划管理模式。而存量用地再开发是一个城市经济社会发展与用地空间、人口、环境资源相互协调的长期动态过程，更加注重城市空间的优化以及与城市产业的互动融合。因此对于存量再开发中较为关键的用地规模等刚性指标，不应当再采取以往的“事前审批”式的指标控制，而应采取“前置评估＋动态调控”式的规划管理模式。

（2）土地供给政策从“地价一次性转／出让”到“增值收益共享”

通过设计合理的土地增值收益共享机制，替代传统的一次性土地使用权转让支付。在城市开发早期，一般采用一次性出让土地使用权的方法回收专项开发资金。在城市存量用地改造再开发过程中，高额的土地使用权购买成本，为再开发主体带来了高额的拿地成本和改造成本；与此同时，这种土地权益的一次性转让也使得原土地利益关系人被割裂于存量用地改造产生的土地增值收益之外。

因此，存量再开发可尝试通过土地使用权租赁等形式避免出让费的一次性支付。通过按年支费的租赁费避免了巨额的拿地成本，减少开发主体前期一次性资金投入，同时保障了存量用地既有利益关系的统筹。

（3）建立弹性土地出让年限，实现对产业空间的有效优化配置

以往最长50年的工业用地使用年限，一方面使一些用地企业成为城市化快速发展进程中土地溢价的直接受惠者，另一方面较长年限的土地使用权不利于产业空间向符合市场经济需要的产业转型升级。

在存量再开发的土地供给政策中，建议以土地出让年限为例，设定弹性土地出让年限。一是通过缩短前期土地使用年限，降低企业初次投资的用地成本；二是在用地过程中根据企业实际用地效率，决定企业用地年限的延续。如此，既可激励企业不断提升用地效率，又可强化政府对土地资源的有效配置。

详情请关注《上海城市规划》2015年第3期《产业升级背景下的城市存量产业用地再开发问题与路径》，作者：严若谷，广东省社会科学院；周素红，中山大学地理科学与规划学院。