生态型地区总体规划创新探索——以上海崇明2035总规编制为例 | 上海城市规划
我国生态型地区在发展理念上经历了消极对待、被动式保护、生态强管控、生态文明建设4个阶段，并逐步成为新时代背景下的关注焦点。同时，传统规划编制缺少对生态型地区的关注，需要探寻不同于城市地区的规划编制思路。本文结合上海崇明总体规划的编制进行创新探索，首先梳理崇明生态岛建设历程与历版总体规划，基于上海对崇明建设世界级生态岛新定位，剖析本轮总规面临的核心问题，提出战略引领、两规合一、实施管控等技术路线。进而提出崇明总规编制的4个技术创新探索：规划理念方面，倡导“+生态”与“生态+”，探索生态地区发展新路径；空间模式方面，关注全域空间谋划，突出城镇空间减量与增量管控，推动乡村地区存量活化；特色管控方面，塑造崇明特色风貌，推动交通布局模式转型，强化导则管控与创新；成果表达方面，从技术文件转向“政策报告”，更加便于公众参与。
1转型发展背景下的生态型地区价值再认识
1.1 国家转型发展背景与新要求
新时期我国经济社会进入深度的转型发展阶段，城市发展从强调经济增长转向生产、生活、生态协调发展，城乡空间关系也由土地空间快速扩张转向以人为主的新型城镇化，强调人和自然和谐发展。十八大以来，“五位一体”和“五大发展理念”深入人心，十九大报告进一步明确了我国进入中国特色社会主义新时代，提出21世纪中叶建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的新目标，并强调既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
1.2 生态型地区发展理念演变
生态型地区是指处于城市集中建成区外围，生态本底脆弱、生态功能重要、以提供生态产品为主的区域，其工业化和城市化水平一般较低，往往肩负着生态保育和经济发展的双重任务。目前，我国生态型地区的发展理念和思路大致经过4个阶段演变。（1）改革开放以前的“消极对待”；（2）改革开放初期的“被动式保护”；（3）1990年代后期的“生态强管控”；（4）生态文明建设时期。
1.3 生态型地区规划编制的再认识
1.3.1 生态型地区规划存在问题
传统城市规划关注重心大都表现为“重中心、轻外围”，大多以城市建成空间为主，而对以非建设空间为主导的生态型地区和广大农村地区则鲜少涉及或过于原则，通常只有简单的城镇体系点状式指引。生态型地区规划缺少成熟的理论支撑与方法研究，规划成果往往流于空泛。
1.3.2 生态型地区规划编制的再认识
生态型地区由于要素构成、责任要求和发展模式与传统城市型地区有很大差异，因此其规划编制思路也应当不同于城市型地区。新的价值导向，由追求空间经济效益最大化转为追求人与自然和谐发展。新的规划重心，由关注城镇为主转向对生态、农业、乡村等非建设空间要素的共同关注。
2新一轮崇明总体规划编制要求与定位
2.1 崇明特征认知与规划演变
崇明岛是世界上最大的河口冲积岛，拥有上海近1/4的森林、32%的基本农田，是上海重要的生态屏障。建国后崇明围垦开沙，兴建农场林场，是典型的农业岛。1990年代上海明确要求崇明建设国际生态岛，生态环境保护和修复成为崇明发展的主线。自明确生态岛建设目标后，崇明共编制了3版总体规划。
2.2 崇明新一轮总体规划编制的本底特征分析
崇明呈现出与上海其他郊区不一样的特征。基底上以规模化与分散化结合的农田为主，人口上以流出型、老龄化为主，特色上以带状格局、板块集聚为主。因此，新一轮崇明总规应紧密结合生态型地区本底特征，探寻生态发展的问题、定位与规划技术路径。
2.3 崇明新一轮总体规划的再定位
2.3.1 上位规划对崇明总体规划的新要求和新目标
2016年12月上海发布的《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》明确提出崇明“世界级生态岛”的功能定位。《上海市城市总体规划（2017—2035）》提出上海打造“卓越的全球城市”的总体目标和“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”的发展愿景。崇明区作为上海市最核心的生态空间，应承担起引领上海绿色生态发展、体现上海生态建设高度、支撑上海全球城市建设的重要使命。由此崇明的总体目标基本明确为“把崇明区建设成为在生态环境、资源利用、经济社会发展、人居品质等方面具有全球引领示范作用的世界级生态岛”。
2.3.2 本轮总规面临的核心问题
对标“世界级生态岛”的发展目标，本轮崇明总体规划还需解决其现状在发展动力、空间模式和特色塑造等诸多方面的不适应。
（1）自上而下保护与自下而上发展诉求的不适应；
（2）“大集中”规划空间模式与“均质化”现实格局的不适应；
（3）传统城乡建设模式与生态岛特色塑造要求的不适应。
2.3.3 崇明岛总体规划技术路线
本次总体规划强调战略导向、空间导向和实施导向。一是支撑世界级生态岛建设为目标的战略规划；二是以空间整合为导向的“两规合一”；三是以专项统筹与路径指引为导向的实施规划。
崇明总体规划技术路线
3崇明总规编制的技术创新探索
3.1 规划理念创新：“+生态”与“生态+”
3.1.1 “+生态”战略
面对崇明河口冲积岛生态环境脆弱、部分水体富营养化、林种单一等问题，采取更加积极主动的生态保护理念，厚植生态基础，大力实施“+生态”战略，突显自然生态的“世界级”。一是“+生态底线”，二是“+生态资源”，三是“+生态网络”，四是“+生态节点”，五是“+生态修复”。
3.1.2 “生态+”战略生态
本次规划充分关注人在生态发展中的核心作用，激发本岛居民自主参与建设生态岛的热情，稳妥推进“生态+”，突显生态发展上的“世界级”。一是“生态+活力”，二是“生态+动力”，三是“生态+魅力”。
3.1.3 生态型指标体系
本轮崇明总规在充分对接上海总规、上海各区总规编制规范及崇明世界级生态岛建设“十三五”规划的基础上，从“更加韧性的生态环境、高效集约的资源利用、睿智发展的城乡空间、幸福宜居的人居品质、低碳集约的基础设施、更可持续的绿色发展”6大维度入手，构建形成含45项核心指标的“一张表”，其中约束型指标32项，引导型指标13项；具有崇明特色的指标14项。
崇明区核心指标一览表
3.2 空间模式创新“减量”与“全域”
3.2.1 空间重心，从关注城镇转向关注全域空间
转变以城镇为主体的规划思路，依托生态、城镇、乡村3类空间，实现全域空间管控。生态地区应是和谐自然的；城镇地区应是紧凑集约的；乡村地区应是有机舒朗的。规划结合“南镇中村北田园、东西湿地北林湖”的基底资源特色，构建形成“三区两带两片”的全域空间结构。
崇明区空间结构规划图
3.2.2 空间布局，从“大集中大分散”转向“相对有效集中”
崇明空间布局呈现现状用地大分散、规划过于集中的问题。因此，规划顺应现状用地分散的特征，提出以组团分布、有机生长为导向，优化城镇单元开发模式，由“新城、新区”转变为3 km2左右的“小镇、小组团”布局模式，降低建设空间对生态的干扰。
崇明区土地使用规划图
3.2.3 用地布局：突出减量为先、增量管控、存量活化
一是优化城市开发边界。二是推动城镇建设空间腾挪。三是促进乡村地区存量活化。
崇明区城市开发边界增减变化图
3.3 特色管控创新：“刚性”与“弹性”
3.3.1 风貌特色塑造
基于崇明生态、乡村、城镇等本底条件，探寻具有崇明特色的风貌塑造路径。充分体现“中国元素、江南韵味与海岛特色”的总体风貌引导要求，强化特色风貌塑造。以海岛为基，形成北部现代田园风貌带、中部传统乡野风貌带、南部生态城镇风貌带；以水系为脉，彰显“两横十二纵”的风景河道；以文化为核，打造4大古镇及2大历史风貌区；以阡陌为径，打造崇明“最美公路”。
崇明区总体城市设计引导图
3.3.2 交通规划转型
提出崇明生态岛“快到慢行、减少穿行”的发展理念，推动交通规划从增量供给转到生态型交通模式打造。其一，对外交通强调轨道引领、快速通达。其二，岛内交通提倡公交优先、慢行主导。其三，道路系统突出以需定增，局部优化。
3.3.3 建设导则管控
基于崇明总规编制的《崇明世界级生态岛规划建设导则》，是崇明总规在规划建设管理层面予以落实的重要支撑文件。一方面，明确开发高度等建设管控要求，严控大尺度、宽马路。另一方面，提出基础设施微循环系统建设要求。
3.4 成果表达创新：“公众参与”与“政策报告”
打破传统规划文本条文式的表达方式，形成综合报告形式的法定文件。简化成果形式，二是突出可读性，凸显崇明生态特色。
4对其他生态型地区总规编制的启示
4.1 理念上，坚持“+生态”与“生态+”
生态型地区总规编制相比一般城镇地区具有生态本底限制较多、生态发展优势明显等特征，应基于生态做好“+生态”与“生态+”。一方面，大力推动“+生态”的战略，保护和扩大现有高价值的生态空间。另一方面，关注人的获得感，稳妥实施“生态+”战略，让生态型地区成为留守及返乡人员生活的家园。
4.2 空间上，重塑城镇与乡村
生态型地区总规编制应强化全域统筹，关注生态、城镇、乡村空间的协同发展。生态空间应加强底线划定与管控，推动多样化的生态要素修复，提升全域生态品质与价值。
4.3 交通上，关注快到与慢行
生态型地区应倡导生态型交通理念，形成低碳绿色的交通出行方式。一是满足民生、旅游等对外联系需求；二是构建生态型交通网络；三是打造生态化交通模式。
4.4 管控上，突出刚性与弹性
生态型地区应加强刚性管控与弹性引导。一方面，构建底线管控、建设管控、指标管控等管控体系，形成“空间一张图”与“指标一张表”的多规合一的空间体系。另一方面，加强历史文化、生态景观、城乡风貌等引导，彰显生态型地区的特色与魅力。
详情请关注《上海城市规划》2018年第4期《生态型地区总体规划创新探索——以上海崇明2035总规编制为例》，作者：孙娟、马璇、张振广，中国城市规划设计研究院上海分院。
中国科技核心期刊、《中国学术期刊网络出版总库》全文收录、《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊、《中国核心期刊（遴选）数据库》全文收录、美国《乌利希期刊指南》（Ulrich's Periodicals Directory）收录期刊、中国人文社会科学引文数据库来源期刊
官方网站（在线投稿）：www.shplanning.com.cn
Email：shcsgh@supdri.com
邮发代号：4-803
电话：021-32113552/32113553
传真：021-32113554