【2019规划年会 | 学术对话二十一】张佳：国土综合整治视野下大地景观再造探索与实践——以成都为例

编者按

2019年10月21日，由中国城市规划学会主办，上海市城市规划设计研究院和上海市城市规划学会联合承办的2019年中国城市规划年会学术对话二十一“郊野单元与国土综合整治”在重庆国际博览中心举行。中国城市规划学会常务理事、总体规划学委会副主任委员、同济大学唐子来教授主持论坛。中国城市规划学会常务理事、标准化工作委员会委员、上海市城市规划设计研究院副院长金忠民担任学术召集人。

我们将持续推送论坛上8位嘉宾的主题发言和交流内容。

国土综合整治视野下大地景观再造探索与实践

——以成都为例

张  佳

中国城市规划学会乡村规划与建设学委会委员，成都市规划和自然资源局副局长、教授级高工

国土综合整治是以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动林、田、水、路、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进改善土地结构、提高农业效率、提升乡村吸引力，推进城乡融合发展的一项系统工程。

成都是一个典型的大城市带大郊区、大农村的城市，经过了十余年统筹城乡改革配套试验的探索和实践，在全域土地综合整治和城乡融合发展方面积累了较为丰富的经验。2018年2月，习近平总书记视察四川，对成都明确提出了“要突出公园城市特点，考虑生态价值”“推动城乡融合发展，继续走在前列，起示范作用”的要求，对成都高质量推进乡村振兴战略指明了方向。综合研判当前我市国土综合整治工作发展方向，我们认为，国土综合整治是优化空间形态重塑经济地理的重要手段，是推进大地景观再造工程的制度保障。成都按照城乡融合发展思路，形成了以土地综合整治为基础的工作体系，以“五大创新”“七大共享平台”“十大工程”系统集成推进乡村振兴，其中大地景观再造工程就是十大工程之一。

成都市系统集成推进乡村振兴战略

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成都大地景观再造的目标与机遇

按照习总书记视察成都提出的要求，成都当前要把握三大机遇。一是落实习近平生态文明思想，推动全域国土空间高质量发展。山水林田湖草是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全市域、全要素开展生态文明建设。以改善生产生活条件，以生态修复和节约集约用地为目标，统筹推进全域增绿、高标准农田建设，以产业功能区为抓手，以特色镇为中心，以林盘聚落为节点，以绿道为串联，让川西坝子逐步呈现岷江水润、茂林修竹、美田弥望、蜀风雅韵的锦绣画卷。二是建设美丽宜居公园城市，推进公园城市的乡村表达。按照“可进入、可参与、景区化、景观化”的思路，探索产业功能区发展的新模式。植入文化创意、休闲旅游、运动体验、健康养生等城市功能和产业功能，通过“整田、护林、理水、改院”重塑大地景观，打造公园城市乡村表达的六大价值。三是大力实施乡村振兴战略，探索大地景观再造工程。推动大地景观+农业休闲、农业创意、农业康养等融合发展，从“空间建造”到“场景营造”的转变，构建山水生态公园场景、天府绿道公园场景、乡村田园公园场景、天府人文公园场景、产业社区公园场景。

成都大地景观再造工作思路转变示意图

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德国国土综合整治的经验与启示

放眼国外，德国倡导“城乡等值化，均衡发展”理念，构建了完整的法律基础和技术方法体系来对土地整理和景观保持进行支撑和细化，包括《土地整理法》《空间规划法》等。农地整治已经从单一的农业生产功能转变为农村多功能开发，强调通过土地整理改善生态和景观环境，优化产权关系，调整产业结构。在操作层面，以景观、道路和水利等公共资源为抓手，制定实用性的实施路径；将政府管理的公共资源部分通过制定标准实行刚性管理；对非公共区域部分则通过制定导则由行业协会进行引导管理。通过多年持续推进土地整治，采取产业结构调整、村庄更新、大地景观再造等举措，提升了乡村吸引力，提高了城乡融合水平，成就了城乡等值的现代化美丽乡村，让“家在园中、人在景中、推窗见绿、开门见景”成为现实。

德国通过立法推动“城乡等值化，均衡发展”

德国的土地综合整治经验给予我们三点启示：一是景观实施法制化，明确不同主体法律责任。目前法理的空白怎么填补，在依法行政的背景下需要站在更高的层面进行顶层设计。二是整治系统化，大地景观纳入治理范围。大地景观是农村乡村振兴的一个重要组成部分，不能就景观谈景观，应该是区域性、多要素、全过程统筹。三是管控标准化，制定各个阶段管理策略。每个阶段应该怎么做，策略有哪些？分类来划分的目的就是把每一寸土地规划得清清楚楚，建设得漂漂亮亮。

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大地景观再造的内涵

大地景观是实现公园城市的乡村表达主要路径。在功能层面，通过大地景观对全域全要素生态系统的有续织补；在空间层面，是对生态空间、农业空间、建设空间的有机融合；在治理层面，是对居民景观权的保障和对公共利益的有效分配。同时，大地景观再造工程也是对全域自然景观系统进行精细化治理。从全生命周期、生态系统多样性的角度，综合考虑“资源再生、生态保育、景观保持”的自然和人文环境，通过“生态”“形态”“业态”“文态”“功能”“感知”等多维度进行空间整合、景观重塑和系统治理。

大地景观再造的动力、路径及目的

通过人居环境科学论、生态学理论、社会治理论的基本原理和方法来指导大地景观再造。

大地景观再造的理论支撑

大地景观再造要坚持“五大原则”：一是生态优先，保护山水林田湖草的整体自然格局；二是农业景观，农业与景观融合，实现农商文旅一体；三是统筹空间，山水林田湖草、林盘社区和特色小镇进行统筹；四是保护文化，保护川西林盘的独特建筑文化形态以及地形、林木、河流、道路等环境要素；五是共建共治共享，构建政府、企业、村民、协会、设计师等多方参与的协调有序、配合高效的工作机制。同时这些区域还要承载“六大功能”，包括生态修复功能、人文展示功能、艺术美学功能、诗意生活功能、社会文化功能以及绿色经济功能。

大地景观再造的“五大原则”、“六大功能”

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成都大地景观的探索与创新

针对成都市大地景观发展现状与成都市城乡融合发展实际，我们提出大地景观再造工程建设的五大策略。

一是注重差异化分区治理。按照“东进、南拓、西控、北改、中优” 差异化发展策略，根据山区、丘区、坝区，划定生态、文化、产业等不同主题的大地景观片区，对这些区域要进行控制性建设引导，形成特点鲜明、特质统一并体现新发展理念的“山水相融、田林交错、城园一体”的生态格局。

成都市大地景观布局示意图

二是注重场景化分类表达。通过营造绿意盎然的山水生态公园场景、珠连锦绣的天府绿道公园场景、美田弥望的乡村郊野公园场景、清新宜人的乡村社区公园场景、时尚优雅的人文成都公园场景，以及创新活跃的产业社区公园场景六大场景，促进自然景观与人文景观和谐共生，全面构建成都平原农耕文明与蜀风雅韵交相辉映的城乡融合秀美景观画卷。

三是注重全系统协同规划。整合产业、文化、生态、空间等特色资源，充分体现成都特色的特色镇、川西林盘、产业功能区、大地景观、天府绿道等规划要素，植入国土综合整治，形成一套系统集成、相互衔接、可持续的工作推进机制。

全要素构建大地景观体系

四是注重多元价值有机转化。在借鉴浙江丽水等地的经验做法基础上，研究制定“生态价值转化”的政策措施，探索生态价值多元转化新路径，推动“绿水青山”真正转化为“金山银山”。推动大地景观再造项目景观化、景区化、可进入、可参与，以引领时代的创意设计和独具匠心的美学表达诠释历史文化特质、提升大地的独特颜值。

大地景观再造多元价值转化示意图

目前，为推动大地景观再造工程，我们开展了以下工作：一是在立法方面，研究制定了《成都市城市景观风貌保护条例》，在风貌保护与规划方面提出相应对策。二是在空间格局方面，以“5条乡村振兴示范走廊+6大产业分区+4种城乡融合发展单元” 构建全域大地景观的空间体系。三是在基本单元方面，将城乡融合发展单元作为大地景观再造的空间载体，构建特色镇+林盘+农业园区/景区/产业园区/综合园区+大地景观4种类型的大地景观基本单元。四是在评价标准方面，制定“四态合一”的全要素景观资源评价体系，用于大地景观再造工程建设前期的资源保护与利用。五是在规划指引方面，编制大地景观再造实施导则，从景观视线、景观化设计手法、要素景观化提升、分类整治等方面对大地景观再造实施提出规划指引。六是在社会治理方面，开展乡村自治教育。成都在全国首创社区发展治理委员会，将社会治理融入经济社会发展，通过开展乡村自治、德治、法制教育，立足经济社会发展需求实现共建共享的和谐乡村。

崇州市10万亩高标准农田大地景观再造项目——特色镇+林盘+农业园区+大地景观

金堂县“山脊花海”大地景观再造项目——特色镇+林盘+景区+大地景观

（本文根据2019年10月21日“2019年中国城市规划年会学术对话二十一‘郊野单元与国土综合整治’”嘉宾报告录音整理而成，图片摘自报告PPT。图文已经报告人审阅。）

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