由于我国规划类型众多，主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等不同类型规划的编制和实施技术标准衔接不充分，存在交叉重叠，甚至矛盾冲突等问题。中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》》（简称“《若干意见》”），要求逐步建立健全“多规合一”的国土空间规划技术标准体系。为保障《上海市城市总体规划（2017—2035年）》》（简称“上海2035”）的有效实施，上海开展了规划技术标准体系优化研究，围绕总规实施目标与要求，基于上海国土空间规划体系“两规融合、多规合一”特点，明确了基本原则、总体思路、内容框架及其维护的重点领域，为上海国土空间规划的编制和实施提供技术支撑，并为我国其他城市研究构建国土空间规划技术标准体系提供参考。
1.1 适应“上海2035”实施的新目标
2017年12月15日，“上海2035”经国务院正式批复，按照上海市委市政府印发的《关于全面实施〈上海市城市总体规划（2017—2035年）〉的意见》要求，为全面实施“上海2035”，上海规划资源部门会同建设标准管理部门，以及相关委办局，组织上海市规划院等单位开展了上海市规划建设标准体系的梳理优化工作。围绕建设卓越全球城市的总目标，聚焦建设“创新之城、人文之城、生态之城”3大战略任务，对照国际最高标准、最好水平，构建与“上海2035”实施相匹配的城乡规划建设标准体系，在标准类型、内容和形式上实现对“上海2035”实施各领域、各环节的全面覆盖和技术支撑。1.2 多规合一, 重构国土空间规划体系的新要求
按照《若干意见》的工作部署，到2020年，要基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。为依法依规、科学规范地落实构建国土空间规划体系的战略要求，从规划编制到审批再到实施管理的各个环节，从总体规划到专项规划再到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都需要相应的法规政策和技术标准体系来支撑保障规划的编制和实施。1.3 规划技术标准体系改革与优化的新导向
为有序推进标准化工作改革，2019年国家市场监管总局印发《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉重点任务分工（2019—2020年）》，提出要建立协同、权威的强制性国家标准管理体制；形成协调配套、简化高效的推荐性标准管理体制；引导规范团体标准健康发展；充分释放企业产品和服务标准自我声明公开效应；提高标准国际化水平等一系列深化要求。新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系，要对不同类型空间规划的现行技术标准进行梳理、统筹整合和优化提升，重点突出科学性和操作性。目前，首要任务是保障2020年前基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制工作，主要涉及修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程等；到2025年进一步健全国土空间规划技术标准体系。
2基于“上海2035”国土空间规划特点的技术标准体系优化思路
2.1 “上海2035”国土空间规划体系的构建与特点
“上海2035”以主体功能区规划为基础，以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，构建“两规融合、多规合一”的空间规划体系。
上海市“两规融合、多规合一”的空间规划体系示意图
对照已颁布的《若干意见》明确的“五级三类”国土空间规划体系，上海体现了“两级政府、三级管理”的管理体制特点和超大城市空间结构特征。总体规划层次包括上海市城市总体规划、浦东新区和郊区各区总体规划以及专项规划（总体规划层次），突出战略引领的特点。单元规划层次包括主城区单元规划、浦东新区和郊区新市镇总体规划、特定政策区单元规划，突出承上启下、保障公共资源的特点。详细规划层次包括控制性详细规划、专项规划（详细规划层次）和村庄规划，突出面向开发建设的实施导向的特点。2.2 “上海2035”对国土空间规划体系实施的目标与要求
以国土空间规划4大体系推进“上海2035”实施。与《若干意见》要求完全一致，上海结合实际，建立和完善上海市“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。编制审批体系按照国家对空间规划体系改革的总体要求，协调好规划的刚性控制和弹性引导，兼顾行政管理效能提升；实施监督体系落实建立健全国土空间动态监测预警和实施监督机制的要求，突出全过程管理和监督考核问责；法规政策体系落实国家法治要求并结合超大城市特点，体现依法合规、分级分类管控和保障实施；技术标准体系突出科学性和操作性，为规划编制和实施管理提供技术支撑和基础保障。2.3 上海市国土空间规划技术标准体系基本框架
2.3.1 基本原则
响应国家标准化改革要求，优先研究制定“底线型”强制性标准。2.3.2 总体思路
2.3.3 内容框架
在《上海市工程建设标准体系表》（DG/TJ08-01-2014）基础上，按照以上基本原则和总体思路，构建基于“上海2035”实施的规划建设技术标准体系，包括空间规划、创新之城建设、人文之城建设和生态之城建设4个标准子体系。
基于“上海2035”实施的上海城乡规划建设标准体系框架图
在制作基础数据阶段，对接土地利用现状用地分类标准和城乡规划建设用地分类标准，统一现状用地分类和用地边界划分标准，形成统一的现状数据底版。在规划编制阶段，立足总体规划确定的用地分类标准、空间管制标准和设施配置标准等，调整各个专项规划的相应标准。详细规划和建设项目用地管理方面，按照“土地复合、产城融合”原则，制定实施覆盖城乡和各类产（行）业的用地标准体系框架，加强用地规模和建设强度的“双控”管理。在建筑管理、监督检查环节，进一步优化对相关设计和审查标准的对接要求。3.1 推进基于“上海2035”实施的规划技术标准体系的深化落地
按照上海市国土空间规划技术标准体系建设要求，在4个子标准体系框架下，针对各层级空间规划编制，已研究制定指导区级总规、单元规划、镇总规编制的技术规范，并分别针对创新之城、人文之城、生态之城建设，研究制定了相应的标准和导则。
上海市国土空间规划层次体系与技术标准对应示意图
在标准管理方面，围绕“上海2035”实施，通过制定年度标准制修订计划，对城乡规划建设标准实行复审制。通过建立标准动态维护更新机制，以及对标准的研究、编制、修订工作给予科研经费支持等政策机制，保障国土空间规划技术标准体系目标和要求的落实。3.2 加强分类指导与标准衔接
与国家明确的“五级三类”国土空间规划体系相对应，上海结合超大城市管理特点增加单元规划层次，这是上海市国土空间分级规划管理中促进市区协同，实现“统一规划、统一领导、统一规范、分级管理”的关键层次。单元规划层次包括主城区单元规划、特定政策区单元规划和新市镇总规，是统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容，强化空间引导和落地管控的管理平台。围绕单元层次定位，上海制定了主城区单元规划、新市镇总规的编制技术要求和成果规范。以《上海市主城区单元规划编制技术要求和成果规范（修订）》的编制为例，在体系衔接上突出事权匹配和管理下沉，中心城区按行政区编制，主城片区按片区编制，明确全区、单元（街道镇）和街坊3个层面的管控标准要求，进一步体现中心城精细化管理的要求；在编制内容要求上突出承上启下、保障公共资源；在技术方法上强调以大数据应用提升编制的科学性和精准性。3.3 突出实施监管与标准深化
“上海2035”进一步提出“三大空间、四条红线”的全域空间分区管制体系，其中“四条红线”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线，是“网络化、多中心、组团式、集约型”市域国土空间格局底线型要求的集中体现，与《若干意见》中关于“划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束”的要求完全一致。为了进一步深化细化对“四线”的实施管理要求，上海市通过出台相关的规范性文件，在不同层次的规划中区分各级主体事权，分类确定差异化的规划深度和管理要求，同步配套相关的管控政策，兼顾刚性和弹性，实现规划在战略引领和政策管控上的统一。3.4 围绕精细化管理明确细化标准
重点围绕高质量发展和创造高品质生活，在规划技术标准体系框架内，注重以人为本，聚焦城市设计、容积率、城市风貌、社区公共设施等精细化管理内容，研究制定一系列的相关政策技术细则。以加强容积率管理、全面推进土地资源高质量利用为例，上海提出以开发强度管理为抓手，统筹人口、用地和空间的关系，通过各层次规划制定，明确开发强度控制“以强度换空间，以空间促品质”要求。3.5 完善智慧规划平台建设的标准要求
为适应国家建设新型智慧城市和实施大数据战略的总体要求，上海探索国土空间资源信息化标准研制工作，研究空间基础信息平台数据管理要求，在规划审批和监管数据库基础上，整合基础地理信息库（天地图）、城市发展战略数据库（SDD）、地质资源环境数据库和城市建设档案数据库以及其他空间信息数据库，构建全方位的国土空间基础信息库，并制定统一的标准，如制定数据共享和开放管理办法，编制数据共享目录和开放清单，研制数据共享和开放标准规范、成果数据标准等。
国土空间规划技术标准体系的研究、确立、调整是一项长期持续的过程，在不断推进国土空间规划编制和实施的过程中，相应的技术标准体系也会随之变化和动态调整，未来应重点关注以下4个方面：一是加强与法规政策体系的衔接；二是加强国土空间规划内部不同领域技术标准之间的衔接；三是加强与相关专项规划标准之间的衔接；四是加强区域性国土空间规划技术标准的创新研究。
详情请关注《上海城市规划》2019年第4期《上海市国土空间规划技术标准体系梳理优化研究》，作者：金忠民、凌莉、陶英胜，上海市城市规划设计研究院。
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