城市社区中15分钟社区生活圈的规划实施方法和策略研究——以上海长宁区新华路街道为例 | 上海城市规划

上海规划建设已全面进入存量时代，相比于新建社区，老旧社区存在现状人口结构多样，居民需求突出，现状空间资源紧缺等问题。本文在总结和反思已开展实践的基础上，结合上海市长宁区新华路街道的试点实践，从规划、行动和主体3个层面提出老旧社区中15分钟社区生活圈规划实施的方法和具体策略。在规划层面，突出全要素评估，充分利用社区资源，依托多元手段补齐短板；在行动层面，结合老旧社区特征优化行动环节，形成具体行动计划，指导项目实施推进；在主体层面，搭建以街道为主体的行动团队和部门联动的工作平台，并积极推进公众参与和社区规划师制度。

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引言 

上海市城市总体规划（2017—2035年）率先提出打造“15分钟社区生活圈”的策略，作为上海建设卓越的全球城市，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”5大城市发展理念的重要手段之一。为更好地落实这一策略，上海市规划和自然资源局于2016年形成了《上海15分钟社区生活圈规划导则》（简称“《导则》”），作为新形势下本市居住社区规划编制和更新的基本导向和方法。

《导则》发布3年以来，15分钟社区生活圈的理念和规划思路得到较好落实，一方面对于新建社区，依托控制性详细规划编制，在技术要求中明确提出应结合15分钟社区生活圈的设置标准和布局原则等进行评估，配置各类公共服务设施，同时结合全市的土地出让前评估工作，也按照15分钟社区生活圈的标准要求，弥补社区现状的公共设施短板；另一方面针对老旧社区，随着全市一些实践工作的陆续开展，已初步取得一定成效，但也在实践中暴露出规划方法、组织管理等方面的问题。

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上海15分钟社区生活圈实践开展情况 

1.1  基本情况与取得成效

全市目前已开展的老旧社区生活圈实践，按照更新方式可以分为两种类型：

一是以社区内环境品质提升为主的社区微更新项目，此类项目不涉及控规调整，易于操作和实施，主要为公共空间和设施的改建项目，以点状的环境改善和设施优化工作推动社区生活圈建设。

二是老旧社区的整体更新，即基于区域评估形成总体方案，指导一系列项目实施，侧重系统性、整体性的社区生活圈建设。总体来看，小微空间易于实施，且成效较大，是目前推进较多的类型。

1.2  存在问题与规划反思

老旧社区更新实践以点上突破为主，手段单一，系统性不足；规划的工作方法亟需转型，技术难度进一步提高；缺乏与区各条线部门以及街道的联动，不利于项目实施推进；居民参与度仍有待加强，社区规划师制度有待完善。

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相关对策和优化路径 

2.1  规划层面

（1）加强规划统筹引领，突出全要素评估

在微更新点上推进的基础上，需要更加注重整体性和全面性。在规划评估阶段应针对全要素进行评估，统筹开展居住、就业、出行、服务、休闲以及城市家具各类系统的评估与梳理，形成社区发展的短板清单，各个社区可结合自身实际发展情况，因地制宜选择重点评估对象。同时，在补齐短板的空间策略方面，社区生活圈的空间目标需要各类系统进行统筹考虑、相互协作，才能形成步行可达范围内生活需求的全方位满足。

（2）充分利用社区空间资源，多元手段补齐短板

在实施路径上，通过整理社区内闲置或低效空间，梳理已批规划调整项目、近期有更新意愿用地以及近期经营性用地土地储备计划等，挖掘社区可利用的空间资源，通过实施建设、规划调整、城市更新、土地出让前评估、微更新、管理机制优化等多元手段补齐短板，全面提升社区品质。

（3）利用居民调查和信息化手段，精准判读社区存在的短板和缺口

考虑到已建社区存在人口结构和建设年代的差异性，普适性的规划指标不能精准地对社区进行判读，因此，本次评估更注重自下而上地通过居民调查和街道管理部门访谈，以及结合大数据分析等手段，精准获取老百姓真正的生活需求和现实问题，确保本次试点所实施的一批项目符合居民实际需求和街道诉求。

2.2  行动层面

（1）结合老旧社区特点，优化行动环节

在行动环节上，《导则》提出了“深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动、评成果”6个行动环节的建议，突出以“区域评估—发展规划—行动计划—推进项目”构成的系统性技术路线。在此基础上，结合老旧社区特征，建议增加“挖资源”和“找对策”两个环节。

（2）形成具体行动计划，作为社区未来发展和项目推进的工作底图

根据15分钟社区生活圈空间布局规划，明确具体项目清单，包括实施主体、实施路径、经费来源和计划完成时间等内容。该行动计划应该作为社区未来3—5年的工作任务和工作步骤，避免零敲碎打、方向不清，集中财力、物力和人力，根据轻重缓急系统有序地推进社区更新。行动计划重点考虑以下因素：居民需求的紧迫度、实施主体的积极性、实施难易度。

2.3  主体层面

（1）优化组织机制，搭建以街道为主体的行动团队和部门联动的工作平台

建议一方面构建以街道为责任主体和纽带的行动团队，全过程主导社区更新行动；另一方面搭建以区政府统筹、区规划资源局和区发改委牵头、其他委办局配合的工作团队，为确保项目的可实施性，项目清单与各区条线部门紧密对接，征询区建交委、区绿容局等部门，以及实施主体等的意见，并与区发改委对接，纳入财政预算。

（2）通过公众参与和社区规划师制度加强基层自治

一方面通过社区内居民房前屋后的小微空间更新以及后续管理和维护，激发居民参与社区共建的热情和积极性，培养社区居民的“主人翁”意识；另一方面进一步探索公众参与和社区规划师的多种模式，完善相应的顶层设计和制度建设。

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上海长宁区新华路街道15分钟生活圈试点 

3.1  基本情况和特征

新华路街道位于上海内环线以内，长宁区最东端，东至江苏路、兴国路，西至凯旋路，南至淮海西路、淮海中路，北至延安西路，总面积为2.2 km²。辖区划分为3个网格化管理片区，现由17个居委会组成，现状常住人口为7.56万人，规划居住人口为8.70万人。整个社区功能以居住为主，是上海中心城内环内典型的从生活保障向品质提升过渡的成熟社区，主要呈现以下特征。

一是人口密度较大，老龄化程度高。新华路街道人口密度较大，为3.44万人/km²；老龄人口（60岁以上）占比达35%。

二是社区建成度高，空间资源有限。社区建成率达到96%，可开发用地面积仅为7 hm²。

三是基础保障完善，精准配置缺位。主要表现在：设施与人口密度分布不匹配，人口密度较高的居委会反而设施配置密度较低；与人口结构不匹配，针对老人和儿童的设施配置不足。

四是局部亮点突出，整体有待提升。新华路街道中幸福里、上生新所、敬老邨等点状更新项目亮点突出，但整体的社区空间环境和特色还有待提升。

3.2  规划和实施路径

行动内容按照两个层面展开：一是规划评估阶段，包括组队伍、查短板、挖资源、找对策和定任务5个环节。二是项目实施阶段，包括推项目和评成果环节。

3.3  具体做法和创新实践

（1）全要素短板评估，重点聚焦慢行系统、服务设施和公共空间3大系统

针对公共服务设施，考虑到新华路街道内15分钟层级的社区级设施配置较完善，未来从10分钟层级的片区站和5分钟层级的小型提升型服务设施两个方面进行完善。针对慢行系统，提升重要路段的慢行空间品质，打通番禺路、新华路等沿线巷弄断点，将慢行网络密度从现状6.4 km/km²提升至9.6 km/km²，同时改造美化沿线串联的街头绿地和城市家具等。针对公共空间，从活力街道和公共空间品质提升两个方面进行完善。

（2）创新居民调查方式，精准获取居民的实际需求信息

结合社区管理层级设置，新华路街道试点针对街道、居委和居民3个层级，采用锁定、聚焦、细化逐层深入的调研方法：首先，以街道为参与主体，锁定街道主要特征和总体问题。其次，以居委会为参与主体，聚焦分片区的差异化问题。最后，以相关居民为参与主体，有针对性地获取具体需求信息。

新华路街道居民调查方法

（3）多样化挖潜，多手段补齐短板

新华路街道内共梳理出28.0 hm²可利用空间资源，其中包括可开发地块13处，共7.0 hm²；可置换地块13处，共3.7 hm²；待建地块11处，共17.7 hm²。针对社区短板，以多样化的空间使用方式和更新手段，逐步提升社区功能活力和服务品质，包括零星地块更新、附属空间挖潜、微空间改造、错时共享等方式。

新华路街道空间可利用资源梳理图

（4）评估形成一图一表，明确社区发展愿景和近期项目清单

评估以一张蓝图和一张近期项目清单为成果形式，其中一张蓝图体现规划前瞻性，在各系统短板梳理的基础上形成社区总体行动方案，让街道和居民能够更了解社区发展愿景；一张近期项目清单体现实效性，让街道能够按表推进近期项目实施。

新华路街道社区发展的一张蓝图

（5）与街道和各区条线部门紧密对接，确保近期项目的实施性

评估成果在规划编制全过程中与区各个条线部门进行了有效的双向对接，如在公共空间方面，一方面结合绿容局意见调整近期项目清单；另一方面也将本次评估发现的老百姓亟待改善的公共空间纳入绿容局明年实施计划中，如安顺路绿地更新项目，同时对正在实施项目的具体方案提出设计建议。

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结语 

本文结合《导则》发布近3年来开展的社区更新实践，反思问题，总结经验，进而提出老旧社区建设15分钟社区生活圈的策略和建议，并在长宁区新华路街道的试点规划中加以应用，探索了工作方法和具体做法。然而，老旧社区的15分钟社区生活圈规划和实施是一个多元复杂的课题，目前长宁区新华路街道仅代表上海社区中的一种类型，未来有必要结合更多社区实践，丰富社区类型，通过实践总结不同类型社区的方法模式，作为全市开展15分钟社区生活圈建设的有力支撑。

详情请关注《上海城市规划》2020年第3期《城市社区中15分钟社区生活圈的规划实施方法和策略研究——以上海长宁区新华路街道为例》，作者：杨晰峰，上海市规划编审中心。本文内容仅代表作者观点。

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