加强重点地区控规编制的前期规划研究|上海城市规划
本文结合香港落马洲河套地区规划研究案例，学习借鉴香港新发展地区控规法定图则编制前期规划定位研究、方案编制过程中的一些成熟有益的理念、思路和方法，包括：重视规划研究过程规程；强调全过程公众参与，注重对公众意见的反馈落实、多元的公众参与沟通渠道、通俗易懂的公众参与成果形式；注重编制研究过程中专题研究和技术评估支撑等。结合上海规划实践，提出加强控规编制的前期规划研究，提高规划编制科学性的几点认识和体会。
1香港落马洲河套地区案例
1.1 背景概况
香港落马洲河套地区毗邻香港和深圳边界，面积约88hm2。原位于深圳市行政区域内，1997年深圳河治理工程完成后，被划入香港特别行政区的管辖范围。因为独特的历史背景，其发展面临很多挑战和限制。
地区概况图
根据2007年《香港2030：规划远景与策略》，河套地区拥有位于深圳福田商业区对岸的战略位置优势，能提供发展空间以加强深港合作。2008年11月，港深两地政府签订《落马洲河套地区综合研究合作协议书》，以“共同研究、共同开发、共享成果”的原则合作进行地区发展规划研究，明确河套地区的研究由港方牵头进行，深方参与。2009年6月，规划署联同土木工程拓展署委托奥雅纳工程顾问展开《落马洲河套地区发展规划及工程研究》。目前规划研究已完成。
1.2 落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集
河套地区未来土地用途公众意见收集活动在2008年6月至7月进行，目的是收集香港市民、专家和相关人士对地区未来土地用途的意见和建议，为下一阶段综合研究的开展提供参考依据。
1.2.1 采用多途径公众咨询活动，锁定讨论范围而不做泛论
公众咨询活动过程中开展了4次专题小组讨论会、1次公众论坛和大珠三角商务委员会的简介会，同时也包括收集到的书面意见。由顾问公司整理并归纳各方意见后，形成并公布《落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集活动报告书》。采用多途径公众咨询活动主要目的是客观了解并广泛征询参与人士对议题的意见和讨论，同时针对不同讨论专题邀请大学、商界组织、产业界等特定行业领域的专家和相关专业人士参与、交流、咨询并交换意见。
1.2.2 研究内容分重点、有层次，条理清晰
研究首先由香港规划署和顾问公司商议确定河套地区的土地用途概略分类，之后通过公众咨询活动形成具体的可能土地用途。每项建议土地用途，均提供支持理由、相关配套条件和反对理由。在此基础上，就河套地区的未来发展提出3点共同而重要的考虑因素：一是发展必须涵盖河套地区独有的特质；二是发展必须能对港深两地经济的发展带来重大贡献；三是河套地区的开发必须是可持续的和环境可接受的。据此分析，河套地区发展的可能土地用途组合分别是高等教育、高新科技研发和文化创意产业用途。
1.2.3 采用数据分析，研究方法客观严谨
为减少社会科学研究的主观偏差，研究采用了“双盲研究法”。即由一位资深的研究员对所有数据作初步分类，形成一个初步的分析架构。再由两组工作人员独立对所有收集到的资料作内容分析、分类和整理，将数据进行分析比较，最后修改并确定分析架构及所有数据的分类。
1.3 落马洲河套地区发展规划及工程研究
1.3.1 高度重视地区发展的规划研究工作和过程规程
河套地区发展规划及工程研究过程，包括初步发展方案、建议发展方案和最终成果制定3个阶段。2009年6月至2011年初为初步发展方案阶段：首先开展现状调研评估，确定主要研究专题，搜集并分析现状基础资料；在此基础上为地区发展制订指导原则；其次制订概念土地用途方案等，提出地区发展的初步发展框架，同时提出整体城市设计及景观方案框架；就技术、环保及空气流通等方面对初步发展大纲图及相关基建设施的可行性进行评估；最后展开第一阶段公众参与。
2011年初至2012年7月为建议发展方案阶段：通过整理第一阶段的各项研究成果，提出选取土地用途方案及建议发展大纲图，阐述规划目标、建议土地用途及发展密度等；开展第一阶段工程评估，就实施机制、成本及收入预算、发展计划进行探讨并提出建议；随后展开第二阶段公众参与。
规划研究流程图
2012年5月至2015年2月为研究汇报和成果编制阶段：整理第二阶段公众参与活动意见，为建议发展大纲图定稿；开展第二阶段工程评估，进行详述的技术评估及可行性研究；同时拟备建议发展蓝图及建议城市设计与景观设计方案，为后续详细规划制定提供指引，并提出第二阶段实施策略成本及收入预算及发展计划建议；最终拟备报告书和行政摘要，明确主要研究结果、建议和总结。
建议发展大纲图
规划研究形成的成果由规划委员会进行审定，由规划署地区规划处负责编制法定图则，完成后同样经过公众意见征询和规划委员会的审定。通过充分的前期研究、多方案比选、可行性评估、广泛深入的公众宣传参与和各方利益统筹，提高了规划的合理性和科学性，也有效保证了后期审批及批后规划成果的法定性和稳定性。
1.3.2 注重规划研究编制的全过程公众参与，形式活泼、注重实效
（1）公众参与贯穿规划研究编制全过程，集思广益，建立共识。
针对规划方案和工程研究，共开展了两个阶段的公众参与。第一阶段主要收集公众对河套地区的初步发展方案的意见，讨论内容涵盖背景及研究目标计划、主要考虑因素及机遇、指导原则、设计概念、功能分区、土地使用、初步城市设计及景观、初步发展大纲图和远期综合概念规划等。第二阶段重点是收集公众对地区建议发展方案的意见，内容包括背景及研究进展、第一阶段公众参与结果总结和建议发展方案等。
（2）注重对公众意见的总结回应和有效落实。
规划研究编制过程中注重对公众参与期间所收集到的意见及建议进行概括分析和综合总结，并强调对公众意见的答复回馈和在规划方案中的落实深化。
第二阶段公众参与摘要
（3）公众参与沟通渠道多元，成果形式通俗易懂、生动直观。
为让一般公众易于理解和掌握，过程中还推行一系列活动，如公开论坛、学校讲座、巡回展览、向不同团体举行简介会等。每一阶段公众参与活动之前都会依据研究报告制作并发布行政摘要小册子，配合海报、展板、宣传短片等，将专业性的规划信息转化成日常语言，生动直观地传递给不同社会背景的群体。结束后会形成公众参与活动报告，将收集到的意见作概括分析及综合总结，并列出相应的回馈意见。
1.3.3 过程中开展系列专题研究和技术评估，注重规划编制技术支撑
结合河套地区规划方案研究编制的各个阶段，同步开展系列技术评估和专题研究工作。技术评估涉及方面也较广，不仅包括运输交通影响评估及雨水、污水、供水等市政基础设施影响评估，还涉及土地需求研究，可持续发展评估，社会经济影响评估，实施策略、成本收入预算及发展计划建议等，以确保发展方案和计划的可行性。
2对上海控规编制的几点体会与建议
2.1 建议加强对重点地区控规编制的前期发展定位和规划方案研究
建议学习借鉴香港在研究规程设置、研究阶段划分、各阶段时限规定、公众参与广度深度、规划成果、组织机制保障等方面的经验和做法，完善规划研究的工作流程和机制保障，不宜因时限因素等而弱化对前期定位研究、多方案比选、专题研究、技术评估和公共参与程度等工作，以提高规划编制的科学性。
2.2 建议强化规划研究和编制过程中公众宣传、参与过程
建议细化参与规程环节，扩大参与范围，增加沟通渠道途径，并注重对公众意见的总结、答复和有效落实，通过回应公众意见对规划方案做出修正和调整。同时加强公众参与的成果制作，通过向公众积极宣传、解释及传播规划信息，便于公众深入了解规划内容并积极参与规划过程。
2.3 建议进一步增强规划编制研究过程中的专题研究和技术评估支撑
建议进一步完善专项规划编制的流程规程，进一步加强专项规划编制的内容、深度和广度，如增加社会经济影响评估、提供实施策略、成本收入预算及发展计划建议等，确保专项规划对地区控规的有效支撑和协调对接，以提高规划编制的科学性和操作性。
详情请关注《上海城市规划》2015年第6期《加强重点地区控规编制的前期规划研究——香港落马洲河套地区规划研究案例借鉴》，作者：卢柯，上海市城市规划设计研究院。