房地产法律实务专题 | 刘帅：农村土地征收补偿款分配中的司法干预——以D区法院案件为考察样本

【作者简介】

刘帅

西南政法大学法制史专业博士生

编者按

《中国不动产法研究》系广州大学法学院刘云生教授主编，每年两卷，集刊主要针对不动产法律理论和实务等所涉各项领域进行专题研究。现以专题形式，陆续推送往期精彩文章。继“《土地管理法》修订”专题、“民法典编纂”专题、“租赁权登记”专题、“土地‘三权分置’专题”推出后，本次主要重温“房地产法律实务”专题相关文章。本文载于《中国不动产法研究》第十七卷，微信推送时，删去引言、注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。（在后台回复关键词“土地”、“民法典”、“租赁权”、“三权分置”可分别阅读《土地管理法》修订专题、民法典编纂专题、租赁权登记专题）

一

问题的提出

农村土地征收补偿款分配纠纷已经成为涉农司法案件中的突出热点，从中国裁判文书网的数据统计来看，案件数量呈现逐年上升趋势，具体情况如下表:

2014-2016年农村土地征收补偿款分配纠纷案件统计

（数据来源中国裁判文书网、北大法宝）

年　度	案件数	调撤率	上诉率	改判率
2014	305	16%	26%	23%
2015	565	18%	28%	22%
2016	875	17%	29%	27%

这些数据体现了该类型案件的显著特征。以卡方检验来检验上述数据。这里采用SPSS（Statistical Product and Service Solutions）软件进行分割卡方比较2014-2016年案件数据比例的差异发现：2014-2016年调撤案件比例与上诉案件比例的差异具有显著性（P<0.017），2014年-2016年上诉案件比例与改判案件比例的差异不具有显著性（P>0.017），2014年-2015年调撤案件比例与改判案件比例的差异不具有显著性（P>0.017），2016年调撤案件比例与改判案件比例的差异具有显著性（P<0.017）。可见，2014年-2016年间上诉案件比例显著高于调撤案件，而2016年，改判案件比例有了显著性增长，增长速度显著高于调撤案件，此类型案件的法律效果与社会效果皆不理想。

专家学者对其的关注度也显著增加，以CNKI、万方等数据库得到的文献发表数量为例，从2014年到2016年，以“土地征收补偿款分配”为主题的文章也由300余篇上升至900余篇。同时，从笔者重点考察的D区人民法院观之，有关征地补偿款分配的案件数量也呈现较为明显的增长。

在这些案件的审理中出现了一些重大问题，首先是同案不同判。其次，此类案件的上诉率虽然不高，但这并不代表案结事了，而是矛盾纠纷进行了分流。其三，这类案件多以判决结案，调撤率不到20%，显示出法律对村民自治的强烈干预。而这种强烈干预也带来了强烈反弹，笔者对涉及这类案件的农村集体组织成员进行了走访及问卷调查，涉及五个村组的110户村民。司法干预方式分为撤诉、调解与判决，其干预程度由低到高，在图中X轴分别记为1、2、3。满意度从低到高分别为不满意，一般，满意，在图中Y轴分别记为1、2、3。如下图

由图中趋势线可见集体组织成员的满意度随着司法干预的强烈程度而不断走低，尤其是在判决改变了村民会议结论的案件，集体组织成员的的认可度降到最低。而即使是法院并未改变村民会议结论的案件，也不完全经得起推敲，其中存在未考虑个案的特殊性，导致对案件当事人权利保护不周严的情况。最后，此类案件普遍出现执行难问题，进入诉讼程序时，集体经济组织账户上的征地补偿款通常都已分配完毕，因此，即使其败诉，应支付相应款项，也会出现难以执行的问题，法院如果强制执行，要求集体经济组织收回已发放给组织成员的款项，则往往会导致大量集体经济组织成员对抗执行，进一步恶化案件的社会效果。

出现这些重大问题的原因在于对这类案件的几个焦点问题，并没有权威的规定与解读，存在灰色模糊地带，而更多倚靠的是法官的自由裁量，因而出现了不规范的现象。

第一个焦点就是司法干预的尺度与力度。村民自治形成的村民决议系习惯法范畴，其在多大程度上能起到对成文法的补充，并未有统一认识，而部分法院在审理中存在“唯法条主义”，对村民决议这种重要证据并不重视，不考虑习惯法的适用空间草率定案，导致案件内外纠纷不断。第二个焦点为集体组织成员身份认定的标准，这是约70%农村征地补偿款分配纠纷案件都会涉及的问题，但在这一认定标准上，法律并没有很明确的规定，对此，应结合案件实际采用综合认定方式。第三个焦点则是对于折扣分配的理解。实践中，各地法院对折扣分配理解不统一，有的法院尊重这种村民自治行为；有的法院认定折扣分配违反公平原则，予以改动；这种认识的分歧不光出现在同级法院，在不同审级的法院中认识差异更为明显，从笔者收集的72个二审改判案例观之，接近50%的二审改判案件都涉及到对折扣分配的不同理解与适用。

因此，如何更加规范法院对此类案件的审理，弥合司法效果与社会效果存在的重大落差，真正实现让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义的预期效果，是值得思考的重大课题。而要解决这个问题，最重要的就是保持司法干预的审慎，探索司法干预与村民自治相互调和的合理尺度，并解决案件中出现的身份甄别难题与折扣分配问题。

二

司法干预的审慎介入原则

农村土地征收补偿费分配纠纷案件最重要的审理原则就审慎介入原则，即对村民会议决议进行的司法审查应保持克制，对村民会议决议的改动持谨慎态度，但在决议严重损害个人、社会利益时，坚决介入以纠偏。

（一）适用审慎介入原则的原因

采用审慎介入原则的原因在于，一方面，村民会议的决议其效力有法律的明确保障，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定征地补偿费的使用、分配方案由村民会议决定。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条也规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费…”这些条款将征地补偿费的使用、分配权利交与村民自治，由其自己自由决定涉及自身的利益分配。因而，对此进行司法干预应保持一定克制，尽量尊重集体经济组织的集体决议。

另一方面，村民会议的决议其依据来源于民间习惯法，其存在具有合理性。这是一种来源于乡土，填补法律空白并对自治体内全体村民具有普遍约束力的制度。

（二）适用审慎介入原则应避免司法被动

审慎介入原则要求法律干预保持克制，但这并不代表司法的被动。因为村民会议的决议所代表的习惯法具有局限性，即其很可能由于不具备合法性与合理性，从而损害一些重要的个人利益与社会公义，这时就需要法律纠偏。这其中，合法性又分为内容合法与程序合法，内容合法是指村民会议的决议只能在法律法规具体规定的范围以外进行补充，调整民事关系，而不能深入法律规定内部，与法律、法规相冲突。程序合法方面，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条之规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，如此做出的决议的效力才符合程序性要件。另外，村民会议的决议还应具有合理性，即不能违反公序良俗，侵害弱势群体利益。而在现实实践中，村民会议的决议会直接涉及到利益的分配与整合，这种利益分配难免会深入到法律内部，这种利益范围上的重合，使得司法干预与村民自治之间发生冲突成为可能。

而这种分散又集中的特性，使得个人利益与集体利益时常发生冲突，面对这种冲突，通常是集体利益先行，而后出现个体利益对集体利益的反抗，从而产生纠纷。征地补偿款分配问题，通常也是由于款项先划拨集体组织，再由集体组织讨论分配方案，而分配方案在利益权衡中容易不公正地严重损害某些个人、团体的利益，征地补偿款分配纠纷案件就是这种个人、团体对集体反抗走司法路径的结果，这时就需要司法干预坚决介入以维护社会的公平正义。

在此类案件中，村民小组一般具有被告身份，而其基本都会举出村民会议的决定进行抗辩，认为这是村民会议在行使法律赋予其自治的权利，即以自己的判断来决定村民权益的分配。实际上，这一点更像是村民会议在试探弹性法律的底线，而非司法对村民自治的干预，但原告通常认为被告的决议有违公平正义的原则而应当被撤销。从控辩双方的对峙上来看，一方依据村民决议，一方诉诸公正原则，看似是习惯与社会公理的对抗，但实际仍然是在法律划定的范围内争诉。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”这是对村民决议进行了双重限制，一方面，其效力明确低于宪法、法律、法规和国家的政策，另一方面，对其内容罗列禁止性规定。这种限制是对“自治”带来的“自由”的规范。

自治学说在实践上至少表现为四个层次:第一层次也是最低层次是人们的注意力局限于文化自主，即在文学、艺术信仰和教育方面无约束的自我表达的权利；第二个层次则是法律的自主和权利；第三个层次是内部政治自主或本土管辖，即由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务；最后一个层次亦是最高层次,自治在单独一个共同体组成国家的形态上,等同于永久独立,因此是民族国家。和这四个层次相比对，我国的村民自治当属第三个层次即特定共同体(乡村)内部的自主管理。这种自主管理的效力只针对共同体内部的成员，其要受到位阶更高的法律及其他社会管理制度所约束，同时，其内部管理性规定也不能有违基本的社会道德。而这也是我们判断司法干预村民自治界限的重要标准，即村民自治产生的村民会议的决定是否与现行法律、法规、政策相抵触，是否有违公序良俗，如果有抵触或有违反，此时，法律就应当积极介入，以进行纠偏。

（三）适用审慎介入原则应具备精确性与柔和性

法律的纠偏作用应当具备一定的精确性与柔和性，这是由村民自治的特殊性决定的。而村民自治既是一种授权性的规则，其效力只能限制于被法律授权的范围，但更重要的，其又有补充性规则的特征，其可以对一些不太明确的规则进行细化与明确。中国具有广大的农村地区，法律难以对每一个村落公约进行规一，而且各地完全不同的风俗，对公序良俗的界定也有不同，因此，法律在决定对这些村民决议进行调整时应保持谨慎，立足法律、法规，同时，不宜忽略当地的民俗民情，应保持法律的裁决精确地与当地民俗相调和，这是该类案件司法干预应有的要求。一般而言，能够达成分配方案，都是村组与村民个体协调妥协的结果，甚至出现了利益的交换，法院的不当干预可能会引发各种诉讼，并激化矛盾，故而法律的介入不宜强硬，应更多采取调解、和解这种柔和的手段。法院在此只能起到审查与纠偏的作用，即审查该分配方案是否与现行法律、法规相抵触，是否侵害了当事人的相关权利，如果发生这种情况则进行法律纠偏。如果没有，则不宜积极主动对折扣分配方案的内容进行调整与修正，而应更加尊重与维持村民会议的结论。

三

司法干预中身份甄别难题之破解

（一）身份种类届分

农村征地补偿款分配纠纷案件的重要矛盾焦点就是个别村民被村民会议剥夺分配权利或减少补偿款分配份额。而这些村民通常具有一定“标签性”的身份，如下图

（数据来源中国裁判文书网、北大法宝）

对集体组织成员资格认定构成影响的特殊身份

从图上我们可以看到，没有土地、没有户籍、入籍时间短、大学生、出嫁女、出嫁女的子女 、被收养双胞女、参军退伍士兵、换工回村人员、入赘男、征地后去世人员、落户时向村组承诺放弃占用村组相关利益的人员等皆可以成为不予分配土地征收补偿款的理由。而依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，是否分配土地征收补偿款，本集体经济组织成员资格确实是最重要的判断标准。但随着社会的发展，人口频繁流动，农村的封闭形态被打破，现行的户籍政策已无法完全适应这种流动、变迁的人口管理，导致很多人虽然完成了地域上的转移而未实现身份上的转变。加之 “本集体经济组织成员资格”并非一个有明确定义与范围的词组，这更增加了实务的难度。对集体经济组织成员资格标准问题，最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时也曾进行深入研究，并作为重点问题研究，但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第 42 条第 1 项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院就没在《解释》中明确，而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。学者对此也有各自主张，但这些学说并未上升为规范性、标准性层面，法院在审理这些案件时应该结合案件的实际情况进行综合性、特异性考量，把握好司法干预的尺度。

（二）成员身份确认的原则与参考

成员资格的确定上，法官应从三个原则入手，首先是补偿原则。征地补偿款本身就具有补偿特性，其是补偿给失地农民未来生活的一种保障资金，因此，从这一初衷出发，那些早就脱离乡村生活，不依靠土地维生，长期在城市生活、工作的人群，即使有当地集体组织户籍，其是否应享有分配权或者分配额度是多少，都应该更多考虑尊重村民会议的决议，而非机械的唯户籍论。其次是单一资格，这一原则是每个农民只归属一个集体经济组织，也只能享有一个集体经济组织对征地补偿款的分配收益，这样能避免某些投机性户口转移，防止同时侵占两个及以上的集体经济组织利益，对此，法官应主动进行审查。最后，公序良俗原则，该原则是对村民自治的重要规范，能保障对弱势群体利益的保护，防止多数人对少数人的暴政，同时，也符合当地的风俗习惯与实际情况。

还可以参照一些地方性规定，如重庆市高级人民法院印发《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》指出“农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否形成较为固定的生产、生活，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。”四川地区也有类似文件。还有有学者认为，“农村集体经济组织成员资格的认定，应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。”这些都对集体组织成员身份的认定提供了一些参考借鉴，从中至少可以抽选出户籍、固定的生产生活、在集体经济组织享有的权利义务等要素，司法判断时应进行综合考虑。

（三）司法实践对成员身份的确认存在不足

考察法院的相关裁判案件，发现其在这一问题的把控上存在不足。按照案件当事人身份不同，我们大概可以将此类案件分为两类：一类是村民决议明显违反法律的强制性规定，应由法律调整。比如村民会议剥夺双胞胎女、未婚女、丧偶女、出嫁女、入赘女婿等的分配份额的案件。第二类是村民决议未明显违反法律的强制性规定，此时的司法干预需要借助法官的自由心证。如对本村外出求学的大学生是否分配的问题，实际案件中，各村组标准不一，有的以户口是否在本组为标准，因大学生考入大学，户口迁至学校所在集体户，在征地或分配时户口不在本组，于是不予分配；有的以其已为大学生，已经不需要依托土地生活，也不是村组成员，于是拒接分配；有的是以是否就业为标准，凡是已就业，就不予分配。这些决议是村民大会开会进行讨论的结果，属于群众自治的体现，但存在争议，对于这类有争议的村民决议，法官应该依托法律，结合事实，参考当地风俗，自由做出裁量，但笔者考察的的D区法院五件同类型案件，其判决皆以大学生户籍已经不在本村组，不属于集体组织成员为由判决不应予以分配。判决的过于刚性，将案件事实与当地风俗，没有作为自由裁量的考察因子，这点值得考量。

（四）身份甄别的重点考察因子

具体到司法实践中，虽然案件都具有特殊性，但身份甄别仍然可以类型化，通过提炼出每种身份对应的考察要素，再结合案情的特殊情况，可以较为容易确定其是否属于集体经济组织成员。如下表：

身份甄别重点考察因子

身　份	重点考察因子
大学生	征地时间、是否返乡就业、集体土地收入是否为其家庭主要收入来源
在两个集体经济组织之间确定身份人员	户籍、婚姻情况、长期居住情况、生活来源
入赘男	户籍、长期居住情况
离婚、丧偶返回原集体经济组织人员	收入来源、是否有生活保障、是否已在夫家集体经济组织获得相关款项
长期不在集体经济组织生活的空挂户	生活保障情况（可以考虑折扣分配）
服刑、服兵役人员	应当考虑足额分配
无土地集体经济组织成员	应当考虑足额分配
因婚姻转为城市户口人员	是否在城市享有社会保障、长期居住情况
落户时间较短人员	迁户原因、户口迁移时间、生活保障情况
落户时承诺放弃享有村组权益的人员	是否为自愿放弃、落户原因、生活保障情况
养子女	户籍，收入状况，长期居住情况
出嫁女	户籍、是否已在夫家集体经济组织获得相关款项、长期居住情况
换工回村人员	收入情况、回村时间长短（可以考虑折扣分配）
征地期间去世人员	征地时间、继承人生活保障情况（可以考虑折扣分配）

四

折扣分配问题解析

土地征收补偿款纠纷身份甄别难题还会衍生出一个相关问题，即折扣分配问题。因为原告的某些身份原因，在分配土地征收补偿款时经过村民决议对其的分配额度进行了部分扣减。这类情况在村民决议中大量存在，笔者收集了十个村组的村民决议，里面有六个涉及折扣分配，且折扣分配的理由各不相同，如下图：

折扣分配理由一览表

折扣事由	折扣比例
妇女离异、改嫁、移居	扣减50%或以上
双胞胎子女	只算一人份或扣减50%
按在集体组织居住年限	每多五年增加10%
困难人群	增加约10%-20%
空挂户	扣减50%或以上
大学生	扣减20%

而这些决议可以分为两类，一类是侵犯妇女、儿童权益的，自然应由法律纠偏，一类则处于灰色地带，如何处理则考验法院的司法智慧。

（一）司法实践对折扣分配未遵循审慎介入原则

笔者调查了D市三个基层法院的12件涉及折扣分配的案件，其折扣原因各异，但判决结果皆改变了村民决议的决定，法院的判决显示出对折扣分配的零接纳。法院如此判决，是从公平原则出发，认为土地征收补偿款的性质是对失去土地农民的一种经济上的补偿，只要是该集体经济组织的成员，就应该具有平等的分配权。从公平原则出发，认为分配额在成员之间应该是平等的，否则便是侵害了成员平等、合法的财产权益的考虑成为解决这种案件的一般思路。

在此，司法干预是积极地，强烈的，甚至给人以错觉，即折扣分配是对民法基本原则的违背，因此，只有消除折扣分配，才能维护公平正义，而是否进行分配，只需甄别当事人是否属于集体组织成员。这种思路过于简单化、片面化，不尊重集体经济组织的讨论结果，严重压缩了村民自治的合理空间，容易激化矛盾，导致案件偏离法律路径，甚至引发集体事件。而上述12件案件中有10件上诉，有4件出现信访，也足以说明法院的这种处理并不能达到预期的案结事了的结果。实际上，折扣分配正是村民自治的体现，对于那些比较难以处理分配权的个人，通过协调、妥协的方式化解矛盾的尖锐，从而达到较好的社会效果，法律的强势介入往往适得其反。

（二）应审慎对待折扣分配问题

土地征收补偿款分配案件的法律架构属于授权、补充性质，其划定的区域以“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”为限，至于这个区域以内，则是由村民自治进行解决，可以说，法律规定本身在此预留了一定的空间与弹性。因此，只要是村民会议按程序召开，其折扣分配的方案为大多村民所接受，没有严重侵害个别村民的权益，折扣分配本身就是应当是允许存在的，而这正是村民自治的合理体现，对此，应减少司法干预，尽量维持原有的村民决议。

另一方面，对一个村组或村庄进行征地，会涉及到全村众多的集体成员，而诉诸法院的，毕竟是很少一部分群众，大部分村民都对村民决议予以了认可，这其中也可能包含了与起诉方存在一样身份原因被少分或不分征地款的村民。

最后，大部分的折扣分配本身符合当地风俗习惯，也有一定的合理性。

综上，人民法院在处理此类纠纷时必须采取十分审慎的态度，应努力维护农村征地分配领域的的公平正义和经济社会生活的稳定。

五

尾论

“三农”问题一直是我国社会建设发展需要解决的重点，而村民自治形成的极富地方特色的村民决议又非常容易与国家法律发生冲突。村民决议中的争议焦点——集体经济组织成员身份确认与折扣分配问题直接导致了大量司法案件的出现。对于身份确认问题，因为受各地的风俗习惯影响巨大，不适宜出台全国统一的认定标准，建议以市为单位，结合地方的实际情况，出台相应的认定规范与标准，以使人民法院对该问题进行认定时有一个规范性文件进行参考适用；对于折扣分配问题，应注意不宜认定其绝对违反公平原则，而应结合案件实际，重点考察该折扣的出台过程及结论是否违反法律法规的规定，及是否属于公序良俗范畴，并重视调解，以促成当事人合意为主要解决路径。

文/刘帅

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