集体产权制度改革专题 | 林广会：农村集体资产折股量化范围的确定及其法律效果

作者简介

林广会

法学博士

烟台大学法学院副教授

基金项目

本文是国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）的阶段性成果。

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《中国不动产法研究》第23辑定为“农村集体产权制度改革的法治保障”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为农村集体产权制度改革、农村集体经济组织立法提供支持。内容概览可点击下图查看。

本期推送《农村集体资产折股量化范围的确定及其法律效果》，微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。（《中国不动产法研究》2022年第1辑专题稿约）

农村集体资产折股量化范围的确定

及其法律效果

摘　要：中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对于集体资产的类型划分虽与产权制度改革的具体方案相适应，但无法全面回应改革实践的要求，应以是否具有经营性作为集体资产的分类依据，并统筹考虑资产负债，以集体经营性净资产为折股量化的财产基础。围绕集体经营性资产的股份合作制改革，忽略了部分资源性资产的可经营性，并存在割裂集体所有权整体性的解释空间。可折股量化资产应同时具备两个特征：一是可以通过集体统一经营为集体带来收益，二是可以通过资产评估确定其市场价值。可量化资产应当包括：集体经营性资产以及可以由集体进行统一经营管理的资源性资产。其中，后者包括符合条件的耕地、集体经营性建设用地以及“四荒”地等。集体资产折股量化促进了集体所有权客体范围的明晰，集体经济组织责任财产范围的确定，并能够唤醒集体经济组织的自治功能。

关键词：农村集体产权制度；集体经营性资产；折股量化；农村集体经济组织；集体所有权

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一

集体资产类型划分的政策模式及其不足

《集体产权改革意见》将集体资产划分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产等三类资产。这种分类方式亦存在不足，主要表现在以下两点：其一，以资源性、经营性和非经营性区分不同类别的资产，存在分类标准不统一且存在相互交叉的情形。其二，对集体资产进行分类的意义在于为集体收益分配权的实现提供资产管理的类型化基础。就此意义而言，“集体净资产”相对于“集体资产”应当具有更为重要的实际意义，而集体资产的“三分模式”并未涵盖资产负债。

本文认为，在集体产权制度改革视域内，应以是否具有经营性作为集体资产的分类依据，该经营性资产体现为集体可以通过统一经营管理获取收益的资产。循此，集体资产整体上可分为集体经营性资产和集体非经营性资产。在确定经营性资产范围时，应将可用于集体统一经营的土地资源以及可以用于经营的货币资产（包括债权）纳入经营性资产的范畴。此外，在资产折股量化时，应统筹考虑资产负债，并以集体净资产为折股量化的财产基础。

二

集体资产折股量化的政策模式探析

集体产权制度改革以增加农民财产性收入为主要目标，如何对集体资产进行有效的经营管理为其核心要义。区别不同的资产类型，《集体产权改革意见》贯彻“分类有序推进改革”的基本原则，明确了不同资产的改革侧重点。其中，资源性资产以确权登记颁证为主要内容；非经营性资产以建立健全统一运行管护机制为侧重点；而对于经营性资产，意见指出应“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。可见，与集体资产的“三分”模式相适应，围绕集体经营性资产的股份合作制改革为政策推进的核心内容。这种制度安排充分照应了我国农村的具体实际，有其合理意义，但也存在某些不足。

1.忽略部分资源性资产的可经营性。在资源性资产中，“四荒”地和集体经营性建设用地具有资源性和经营性双重属性。在实行土地承包经营制度的前提下，大部分农村土地不再具有由集体统一经营的现实基础。因此，为有效利用土地资源，应当区分发包的资源性资产与未发包的资源性资产，并采取不同的改革措施。

2.未考虑资产类型存在动态转化的可能性。政策上集体资产的“三分模式”为基于某一时间节点的静态界分的结果，但实践中集体资产的性质却存在动态变化的可能。不同类型资产之间的转化存在立法依据和实践基础，根据某一时点对集体资产类型进行固化并以此为基础予以折股量化，并不能很好地反映和利用各种类型的集体资产。

3.存在割裂集体所有权整体性的解释空间。《集体产权改革意见》强调：“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性”，这种安排有悖于《民法典》的农村集体经济组织的法律定位，亦有违改革意见所强调的“明确农村集体经济组织市场主体地位”的制度安排，不利于股份经济合作社民事主体地位的明确以及相关产权关系的理顺。

三

集体资产折股量化的实践模式和理性选择

（一）集体资产折股量化的实践模式

股份合作制改革中目标资产的量化形式，实践中主要存在四种模式：

一是仅对集体经营性资产进行折股量化。这是《集体产权改革意见》倡导的模式，符合经营性资产的功能和属性，也可以较好地规避资源性资产和非经营性资产无法评估作价的问题，在实践中被广泛应用。

二是对集体经营性资产和部分具有经营性的资源性资产进行折股量化。该量化模式能够将适合统一经营并可折股量化的资源性资产也纳入股份合作制改革的范畴，突破了经营性资产的固有范畴，并显著增加集体可经营资产的体量，有效解决了我国农村普遍存在的经营性资产不足的问题。

三是对经营性资产和非经营性资产进行折股量化。这主要发生在集体土地主要以家庭承包方式分散经营，集体非经营性资产存在转化为经营性资产可能性的地区。

四是对集体全部资产进行折股量化。实践中有人认为，应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化范围。这样才能保证农村集体资产的完整性，才是彻底的改革，才可以盘活农村集体的全部资产，更好地实现并保护农民的财产权益。

（二）集体资产折股量化的理性选择

1.可折股量化资产的特征

本文认为，量化资产应当同时具备两个特征：一是可以通过集体统一经营为集体带来收益。统一经营和取得收益相辅相成，对于无法获取收益的集体资产进行统一经营并不必要，而集体统一经营的目的恰在获取收益。二是量化资产可以通过评估确定其市场价值，无法评估价值的资产不应纳入折股量化范围。

2.可折股量化资产的范围

（1）集体经营性资产。在经营性资产折股量化上，有两个问题需要厘清。其一，股金数额厘定的依据。其二，对于支农资金类资产的处理。

（2）可以进行统一经营的集体资源性资产。资源性资产为集体资产中最有价值的部分。能否将资源性资产纳入折股量化范畴，关键要看其是否具有集体统一经营的现实可能和开发利用的必要。能够折股量化的资源性资产，主要包含以下几部分：

一是符合条件的耕地。在特定情况下，耕地亦可成为股权量化的对象，只是集体经济组织以土地股份合作社形式存在时，应区别集体成员入股合作社的具体土地权利属性，以此来确定集体经济组织对集体土地的权利状况。同时，并不要求对全部土地（包括耕地）予以统一经营管理，至于统一经营的土地范围，取决于集体与其成员之间的磋商和合意。

二是集体经营性建设用地。新《土地管理法》删除了原《土地管理法》第43条有关“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，并于第63条规定允许集体经营性建设用地使用权进入土地流转一级市场，这是该法修订的两点之一。这一规定打破了国有土地一统建设用地的格局，破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。

三是“四荒”地。“四荒”地虽属集体资源性资产，但不属于土地承包经营的范围，而且集体统一经营不存在制度和现实障碍，可考虑纳入折股量化范畴。

对于非经营性资产能否纳入股权量化的范畴，实践中存在不同做法，主流意见认为这部分资产不以收益为目的，无需对其进行折股量化。本文同意此种观念。

四

集体资产折股量化的法律效果

（一）集体所有权客体范围的明晰

如认为集体经济组织的财产即为成员集体之财产，何以立法上确认两者之间为代行关系；如恪守其代行关系，则集体资产经营中产生的财产责任何以由集体经济组织法人负担。可见，集体所有权代行机制将对基于传统所有权和法人制度形成的法秩序产生冲击。

《集体产权改革意见》对不同类型的资产设计了不同的经营管理方式，并强调“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”。对经营性资产的权属问题，有学者认为农村集体经济组织对集体经营性资产享有所有权，而对非经营性集体资产只享有委托代理意义上的运行管护职责，也不享有包括土地所有权等法律限制流转的集体资产所有权。然而，如果仅确定集体经营性资产等部分资产归属于集体经济组织，显然违反《民法典》第261条明确本集体成员集体为农民集体财产的所有权主体的规定，从而割裂集体所有权的整体性。对此，有专家指出，集体资源性资产虽未纳入量化范围，但它仍是集体经济组织所拥有的集体资产的重要组成部分，其所产生的收益、补偿等归本集体经济组织所有。

因此，对于集体资产归属的问题，应当抓住集体产权制度改革提供的历史机遇，顺理成章地明确由股份经济合作社或者经济合作社享有集体全部资产的所有权，建立“名实相符”的集体所有权制度。

（二）集体经济组织责任财产范围的确定

对于股份经济合作社或经济合作社等农村集体经济组织而言，即使将土地等禁止转让的财产以及其他的非经营性资产纳入其所有权范围，亦不意味着其当然为责任财产。同时，在制度安排上，未来的《农村集体经济组织法》显然应强化资产流转的法律红线，禁止对土地所有权进行交易，并以此隔断责任和破产风险，保障集体公有制基础不被侵害。

对于集体经济组织的责任财产范围，本文认为，未折股量化资产因不属于集体统一经营管理的资产，因此其无法成为集体经济组织与第三人的法律关系客体，不应纳入责任财产的范围。

基于此，应明确集体经济组织的责任财产的范围同于折股量化的资产范围，集体经营性资产以及集体经营性建设用地、“四荒”地等适宜进行统一经营管理的资源性资产，都可纳入折股量化的范围，并同时确认其为责任财产。但债务承担不能突破禁止土地所有权转让的红线，对于集体经济组织所负的债务，可通过设置土地经营权等方式予以偿还。同时，基于与市场经济相适应的法人外观主义原则，集体经济组织章程应明确载明责任财产的范围，并通过公示制度发挥保护第三人信赖利益的作用。

（三）集体经济组织自治功能的唤醒

对以下两点亦应重视集体自治的作用。其一，集体经济组织对外投资形式的确定。对外投资将使机遇与风险并存，对于集体经济组织的资产能否保值增值影响重大。因此，对于此类重大投资事项，应提交集体经济组织成员（代表）大会决议。其二，集体经济组织是否接受其他主体投资。

依本文观点，对于外部合作，应采取混合所有制形式，由集体经济组织和其他主体共同设立新的经营主体的运作形式，通过投资主体的有限责任规避集体经济组织的全部财产面临经营风险。

文 / 林广会

图片来自网络

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