集体产权制度改革专题 | 宋天骐：论农村集体经济组织法人治理机构的特别性

作者简介

宋天骐

吉林大学法学院民商法博士研究生

基金项目

本文是国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）的阶段性成果。

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《中国不动产法研究》第23辑定为“农村集体产权制度改革的法治保障”专号，为各位专家同仁提供交流平台，为农村集体产权制度改革、农村集体经济组织立法提供支持。内容概览可点击下图查看。

本期推送《论农村集体经济组织法人治理机构的特别性》，微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。（《中国不动产法研究》2022年第1辑专题稿约）

论农村集体经济组织法人治理机构的特别性

摘　要：农村集体经济组织法人的治理机构具有特别性，这种特别性内嵌于乡村振兴战略的组织振兴和农村集体产权制度改革的大背景。治理机构的特别性应当从三个方面进行分析，一是治理机构的类型设置，二是治理机构的构成与职权，三是治理机构的运行方式。治理机构的类型设置应明确监督机构设置的必然性和内外部监督机构的有效联动，治理机构的构成与职权应明确人员构成的身份性特征以及权力机构的职权和职权行使的独特性，治理机构的运行方式应明确党组织领办的必要性和长期性以及民主管理的独特性。

关键词：集体经济组织；特别法人；治理机构；治理机制；特别性

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一

治理机构的类型设置：内外部监督机构并存

（一）内部监督机构的设置

从农村集体经济组织法人内部监督机构的设置必要性来看，实践中存在将监督机构的职能限制为财务监督的做法。但是，笔者认为，不应将监督机构的职能限定为财务监督。一方面，改革具有阶段性，但改革的阶段性会随着改革进程的推进而逐渐消弭，在改革较为成熟的地区，农村集体经济组织法人内部普遍建立监督机构；另一方面，以前瞻性的视角来看，宜在改革初期建立完善的治理机构，而不应以现阶段治理机构功能无法发挥为由埋下治理机构缺位的法律陷阱。同时，还应当明确农村集体经济组织法人设置独立的监督机构具有必要性。

农村集体经济组织法人内部的监督机构在机构设置、机构职能、人员构成等方面均应遵循法人制度的一般原理，其特别性在于内部监督机构与外部监督机构的相互联动。同时，基于集体经济组织人头多数决的特点，其选举的监事在监督效果上，应不同于公司法司法实践中监事会监督无力之局面。

（二）外部监督机构的设置

在农村集体产权制度改革中，农村集体经济组织法人受到双重监督，一是内部监督机构的监督，二是外部集体资产管理部门的监督。公司法人和农民专业合作社虽然也受到市场监督管理部门的监管，但这种监管是业务监管，而非资产监管。

农村集体经济组织法人应当受到外部监督管理机构的监督，外部监督管理机构的设置，既包括独立设立的农资委，也包括县级以上农业农村部门和乡镇人民政府或者街道办事处；监督内容和监督形式会因各地具体情况而有所不同，但与集体资产保值、增值相关的重大事项受到严格监督，审计监督则是较为普遍的监督形式。

二

治理机构的构成与职权：

成员身份性与职权特别性

（一）人员构成的成员身份性和行为能力要求

农村集体经济组织法人是以既有农村集体经济组织为基础而成立的，成员身份也表现出承继性的特点。虽然农村集体经济组织法人可以容纳非本集体经济组织成员作为股东，但非本集体经济组织成员无法成为权力机构的成员。

虽然非本集体经济组织成员无法成为权力机构的成员，但这并不影响其分享集体经济发展的收益。从非本集体经济组织成员取得股东资格的情形来看，大致可分为两类，一类为因继承而取得集体资产股份，另一类为因专业技能或出资行为而享有股份，如贡献股、资金股等。

在现阶段，由于《集体产权改革意见》的原则性限制和成员集体所有的社区性，非本集体经济组织成员因转让而取得集体资产股份的情况基本不会发生，但是，随着改革的持续推进，未来集体资产股份转让会突破本集体经济组织的范围。此时，非本集体经济组织成员自然就可以依据受让的集体资产股份而成为股东。当然，为避免集体资产流失和维护集体所有权，非本集体经济组织成员作为股东会受到一定限制，如表决权缺失、股权比例受限等。

在农村集体产权制度改革中，集体经济组织的财产来源可能包括政府的扶助资金，这也就产生一个问题，即政府是否因扶助资金的投入而成为成员？显然，答案是否定的。无论是正向的逻辑阐释，还是反向的假设反思，政府都不宜因投入扶助资金而成为权力机构的成员，这不仅契合扶助资金扶助集体经济发展的初衷，也彰显了财政对农业农村优先发展的支持力度。此外，应当注意的是，政府有权对农村集体经济组织法人进行监管，这种监管权力并非源于扶助资金的投入，而是源于集体资产的特殊性和维护集体所有制的法律政策底线性。

还需注意的是，农村集体经济组织法人权力机构成员须具备完全民事行为能力。换言之，农村集体经济组织法人采取人头多数决，参与表决的成员与其所持有的股份数量没有直接关系，而与其是否具备完全行为能力有直接关系。

（二）机构职权和职权行使的特别性

在机构职权上，农村集体经济组织法人通过成员资格认定维系成员集体所有和特有的社区性。

与公司法人不同，农村集体经济组织法人的成员资格认定主要考察户籍、生产生活关系、履行义务情况等要素，而这些考量要素一定程度上维系着集体经济组织的社区性。成员资格认定的纠纷多在于谁享有成员资格，而非同一成员资格由谁享有。此外，农村集体经济组织法人的成员资格认定通常还会设定基准日，在基准日以后出生或迁入本集体经济组织的人员是否认定为成员，须经权力机构民主讨论决定。

在职权行使上，重大事项的决议通常遵循村民自治的民主议事程序，即参照“四议两公开”的民主议事程序，将权力机构决议作为“四议”的第四环节。农村集体经济组织法人的“四议两公开”是指村党组织提议、村党组织和执行机构会议商议、党员大会审议、成员（代表）大会决议，决议公开、实施结果公开。

三

治理机构的运行方式：

党组织领办与民主决议

（一）运行规则实行党组织领办的稳健模式

作为集体所有权行使的代表主体，农村集体经济组织应当通过强调党组织的领导作用来保证法人治理的有效实现，而党组织的领导主要通过组织建设和村党组织书记兼任集体经济组织负责人的方式实现。

党组织领办具有“政治逻辑”和“经济逻辑”，其“政治逻辑”在于集体经济组织承担一定社会保障责任，必须坚持党组织领导的政治基础；其“经济逻辑”在于集体经济组织担负着集体资产保值增值的重任，必须形成党组织领办的治理机制。

（二）表决方式实行一人一票的民主决议

从农村集体产权制度改革试点情况来看，各试点地区的农村集体经济组织法人普遍采取异于公司法人的表决方式，遵循经营安全和成员实质平等的原则，坚持“一人一票制”的表决方式。

在表决方式上，立法和实践共同选择了“一人一票制”，还需注意的是，《集体产权改革意见》规定了两类股权，即成员股和集体股，而是否设置集体股由成员民主讨论决定。

四

结　论

在农村集体产权制度改革中，农村集体经济组织法人的治理机制通过治理机构的类型设置、权力配置、权力运行、权力监督等方面得以实现。《集体产权改革意见》强调完善农村集体经济组织法人的治理机制，其意旨在于通过确立农村集体经济组织法人的静态治理结构和动态运行规则，进一步巩固农村集体经济组织的独立地位，使其与村民委员会形成事务分离、人员分离、财务分离的“政经分离”改革局面。农村集体经济组织法人治理机构的类型设置旨在强调治理机制的运行基础，并通过内外部监督机构的联动保障治理机制的运行。治理机构中权力机构的特别性旨在通过明确人员构成和机构职权，维护集体所有的社区性。机构运行的特别性旨在强调治理机制的运行规则，并通过党组织领办合作社的方式和一人一票的民主多数决坚持法律政策底线，维护农民利益。

文 / 宋天骐

图片来自网络

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