【深度】中国控烟十年，那些你不知道的内幕
2016年，对我国控烟事业颇具深意。世界卫生组织《烟草控制框架公约》已在我国正式生效10年，被称为“史上最严控烟令”的《北京市控制吸烟条例》实施一周年，我国首部国家层面的《公共场所控制吸烟条例》有望年内出台。
回瞻这悠悠十载，控烟界与烟草业胶着纠缠，此消彼长，构成了中国控烟踯躅前行的复杂景观。
初夏的北京，午后的杨树叶在骄阳炙烤下蒸腾出一层白气。在北京亦庄一个静谧的小区里，小新君见到了依然身着薄毛衣的新探健康发展研究中心副主任吴宜群。“这是我们新探的根据地。”吴宜群打趣道。作为公共卫生领域的一名老兵，已是古稀之年的她依然在为控烟奔走呼号。吴宜群自称“控烟愚婆”，她挑战的正是烟草业的政企合一体制。
2003年签署，并于2006年在我国生效的世界卫生组织《烟草控制框架公约》，曾被吴宜群认为是撬动烟草业政企合一体制的支点。“此前，我们不仅没有国家层面的控烟法规，地方控烟条例更是凤毛麟角，缺少对付烟草业的利器。”《公约》要求，缔约方须在5年内实现室内公共场所全面禁烟，同时广泛禁止所有烟草广告、促销和赞助。这让控烟界欢呼雀跃。
但现实却异常冷峻。烟草业凭借政企合一的优势，跻身于由工信部、国家卫生计生委等8部委组成的履约工作部际协调领导小组中，并参与履约具体事宜。“与烟草业讨论如何控烟，无异于与虎谋皮。”吴宜群说。
果然，2008年11月19日，在南非德班召开的《公约》第三次缔约方会议上，在讨论烟草包装警示语的实施准则时，中国代表团一位成员称，使用烂肺等图片警示很困难，因为中国烟盒上的名山大川是历史文化积淀，放上难看的图片是“对广大公众的污辱和不尊重”，因此“尽管从法律上、健康上中国不反对，但从民族感情和文化基础上有保留意见”。
“发言者正是来自国家烟草专卖局。”作为非政府组织（NGO）代表参与德班会议的吴宜群回忆说。当晚，与会的200余名代表一致决定授予中国“脏烟灰缸奖”，该奖是由全球NGO代表在历次《公约》会议期间，根据各国代表团表现，集体评选得出，以谴责获奖者在控烟方面的拙劣表现。给予中国的“颁奖词”是：宁要烟盒漂亮，不要公民健康。
“太丢脸了，恨不得找个地缝钻进去。”虽已时过境迁，但每每提及此事，吴宜群仍感痛心和无奈。
德班会议所展现出的情况只是冰山一角。在《公约》生效后的数年，除原卫生部作为履约成员单位之一，于2007年和2008年连续发布《中国控制吸烟报告》外，中国控烟依然在“发动期”徘徊。与此同时，烟草业却高歌猛进。国家烟草专卖局公布的数据显示，中国卷烟产量从2003年的1.7万亿支增加到2009年的2.3万亿支，增长了33%，与《公约》要求的减少烟草消费与供应背道而驰。彼时，控烟界只有部分医务人员和控烟人士竭力呐喊，吴宜群、杨功焕、许桂华等人成了控烟舞台上的常客。“控烟界势单力薄，甚至连烟草业都调侃：控烟，就是这几个女人的一台戏。”吴宜群说。
中国控制吸烟协会原常务副会长许桂华坦言，中国控烟协会是由民政部批准的公益性非政府组织。“虽然协会历任领导大多由原卫生部退下来的副部长兼任，但却没有政府经费支持。”相比之下，香港控烟协会虽只有12人，但政府每年给予的经费高达1400万港元。“没经费就没人力，员工都是志愿者，只能通过项目合作的方式寻求基金会的支持。”
而这却成了烟草业的“把柄”。“因为我们一些项目来自盖茨基金会等国外机构，烟草业在无真实凭据的情况下，诋毁我们是受境外势力指使，意图破坏中国烟草业的发展。”许桂华气愤地说。
相比之下，早在《公约》签署前的2002年，财大气粗的烟草业便已闻风而动。国家烟草专卖局、中国烟草总公司拨专款成立专家组，以“世卫组织《烟草控制框架公约》对案及对中国烟草影响对策研究”（下称《双对》）为题立项研究。
“在这本公开出版的《双对》里，烟草业提出了很多应对《公约》的办法。”北京协和医学院杨功焕教授说。值得玩味的是，该书出版的2006年，正是《公约》在我国生效之年。
杨功焕告诉小新君，国家烟草专卖局一位代表参与了《公约》中文版的翻译及审校过程，他极力建议将本应翻译为“应”和“全面”的“should”和“comprehensive”翻译为“宜”和“广泛”，从而弱化对烟草业的限制。该建议最终被8部委履约领导小组采纳。对此，《双对》给予了高度评价。此时的控烟界尚无招架之功，遑论还手之力。
令人略感欣慰的是，控烟界的不懈努力加之媒体连续大量的报道，使得控烟理念慢慢深入人心。自2010年起，胡鞍钢、李玲、应松年等多位经济学和法学界的重量级人物加入控烟阵营，发出一系列具有社会影响力的言论。北京大学李玲教授对2005年吸烟成本的研究表明：2005年，全国吸烟直接成本为1665.6亿元，间接经济损失861亿元～1205亿元，总经济损失近3000亿元，而当年烟草上缴利税总额仅2400亿元。这些研究回击了烟草业“控烟将破坏国家经济发展”的言论。
由此，控烟界与烟草业的实力对比发生了明显变化，双方的“恶战”也进入胶着期，其中尤以“烟草院士”之争最为引人关注。
2011年12月8日，谢剑平当选为中国工程院院士。名单公布当天，网友刘志峰发微博称其为“杀人院士”，理由是谢剑平的“降焦减害”研究将“更高效杀人”。该微博立即得到控烟NGO组织呼应，进而引发舆论关注。“《公约》明文禁止任何缔约方使用‘低焦油’‘淡味’等造成虚假印象的词语或描述。”吴宜群说。
谢剑平是继其导师朱尊权之后，第二位因研究烟草而成为中国工程院院士的人。与谢剑平受到的舆论围攻不同，朱尊权在1997年入选中国工程院院士时，几乎没有受到非议。公开资料显示，助力谢剑平获得院士提名的，是其研发的以中草药为主要成分的“神龙萃取液”，这是一种宣称给卷烟“降焦减害的添加液”。从2007年起，低焦卷烟销售收入以平均每年30%以上的增幅增长；2012年，低焦卷烟的产销量均创历史最高纪录，同比增长超80%。
此后，中国工程院院士秦伯益、钟南山、陈君实以及法律界人士纷纷发声，要求取消谢剑平的院士资格。经过近3年斗争，最终新修订的《中国工程院专业划分标准》中，删除了“烟草科学与工程”学科，这意味着今后中国工程院院士增选不再受理烟草科技领域提名。
虽经工程院反复劝说，但谢剑平依然不放弃院士头衔。国家烟草专卖局网站显示，2016年1月，该局任命谢剑平出任中国烟草总公司郑州烟草研究院院长、党组副书记，继续从事卷烟降焦减害研究。
虽未劝退“烟草院士”，但在这场战役中，经多方助力，控烟阵营士气得以提升。但2011年由杨功焕、胡鞍钢等主编的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》显示，《公约》生效5年来，我国控烟效果微弱，吸烟率居高不下，承诺的2011年1月9日前实现室内公共场所全面禁烟也未如期实现。“如果把这当作是一次考试，中国控烟的成绩单只有百分制的37.3分。”杨功焕说。
正当控烟界为此唏嘘不已时，中共中央办公厅、国务院办公厅共同制定的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》于2013年12月29日发布。由两办发布控烟通知，尚属首次，这无疑成为中国控烟史上的里程碑。
在新探健康发展研究中心主任王克安看来，两办通知的另一个重要意义在于破题烟草腐败，并由此触及烟草业的痛点。“烟草腐败由来已久。”王克安说，早在2007年，湖北荆州下辖部分县市用红头文件摊派公务用烟。以洪湖市为例，该市要求全年完成1.59万条公务用烟指标。如果按文件规定的每条最高允许价格600元，仅该市全年公务用烟就要花去近千万元。
整治公务烟消费的两办通知出台后，高端卷烟销量再次受挫。国家统计局数据显示，2013年上半年，烟草制品工业增速明显放缓，销售放缓，利润增幅下降，与此同时，烟草制品业存货数量激增。
两办通知后，中国控烟迎来密集的修法期，新版《广告法》《慈善法》以及各地的控烟条例纷纷出台。随着哈尔滨、深圳、青岛等10余个城市制定了各自的控烟法规，北京选择了制定“史上最严控烟令”，简言之，一切带顶带盖的地方都不允许吸烟，这也是迄今国内与《公约》要求最为接轨的地方性法规。
北京市控烟协会会长张建枢说，中国控烟协会发布的《北京市控制吸烟条例》实施一周年暗访调查结果显示，《条例》实施一年后，北京市无烟环境明显改善，其中尤以酒吧、网吧为甚，全面禁烟获得公众较高支持率。
张建枢认为，这是因为北京控烟占尽了天时地利人和，公民素质相对较高，老百姓也很支持控烟。然而值得注意的是，北京遭遇的第一起抗拒阻挠执法事件，就发生在中国烟草总公司的下属单位金叶园会议中心。
北京市卫生监督所副所长王本进告诉小新君，2015年7月14日，北京市卫生监督所在执法中发现，金叶园会议中心存在摆放带有烟草广告的物品等违法行为，随即下发责令改正通知书；7月23日，监督人员对该中心进行复查时发现，该中心并未按要求整改；7月31日，执法人员再次到该中心复查时遭遇阻挠，未能进入现场。“当时两名工作人员拦在大门口，不断拿桌上的中华牙膏说事。”王本进说，“他们说，这牙膏也是中华的，为啥牙膏能摆，烟却不能摆。”此事经媒体报道后，中国烟草总公司登门致歉。
“终于扬眉吐气了一回。”王本进笑着说。
在相关专家看来，10年间，中国控烟之所以步履蹒跚，主要是因为烟草业政企合一的体制以及由此导致的不合理的控烟履约协调领导机制。“这个问题不解决，中国控烟整体状况难有大改观。”王克安说。
王克安表示，政企合一的结果是使一个政府部门成了以卖烟营利的烟草商，其政绩考核主要是烟草的利润与税收。这个局面不改变，烟草专卖局以多卖烟、多促销为宗旨的立场就不可能改变，也难以改变对中国政府控烟履约的负面影响。就我国控烟履约协调领导机制而言，国家烟草专卖局应退出控烟履约协调机制，把狐狸赶出鸡笼。王克安举例说，2012年12月，《中国烟草控制规划（2012~2015）》出台。但是，对《公约》“广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助”，《规划》中不见了“所有”二字；对烟草包装警示标识，《规划》只说“不断强化”，仍未提及最为有效的警示图形上烟包。王克安建议，应由国务院牵头组建履行《公约》协调领导小组，负责协调解决履约工作中的重大问题，审查履约报告，评估履约工作进展情况。
在控烟界为“史上最严控烟令”实施一周年所取得的成绩拍手称快时，“噩耗”却接连传来：不仅《上海市控烟条例修订案》（草案）拟对旅馆、饭店等公共场所开口子，极有可能于年内出台的国家层面《公共场所控制吸烟条例》在立法的“最后一公里”也传出拟允许一些公共场所设置吸烟区的信息。更令人忧心的是，如果该版本最终获得通过，那么北京“最严控烟令”的部分做法将处于违法的尴尬境地。人们所企盼的全面无烟，是否将成为镜花水月？
意料之外的新草案
近日，《上海市控烟条例修订案》（草案）向上海市人大代表和政协委员征求意见。相比此前上海市卫生计生委提交的草案，新版草案增加了两个条款：“旅馆客房应当设置专门的非吸烟住宿楼层或者客房，鼓励旅馆经营者将旅馆客房设立为全面禁止吸烟区域。”“机场、铁路客运站、港口客运站以及有条件的室内工作场所，可以设置具有独立通风系统且符合安全标准的吸烟室。”消息一出，舆论哗然，控烟界一致反对。
“非常惊讶。”中国社科院法学所副研究员黄金荣描述自己初次看到这个草案时的感受。他表示，这一修订有两方面问题：一是给旅馆客房开了口子。世界卫生组织《烟草控制框架公约》规定，缔约国在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所要全面禁烟，而我国《公共场所卫生管理条例》明确规定，公共场所包括宾馆、饭店、旅店、招待所；二是给领导干部开了口子，允许有条件的室内工作场所设置具有独立通风系统且符合安全标准的吸烟室。
中国疾控中心控烟办公室研究员肖琳介绍，首先，烟草烟雾不会停留在划定的吸烟区内，因此从来都不存在吸烟区和非吸烟区，只有吸烟区和二手烟暴露区。此外，室内部分禁烟餐馆的PM2.5浓度显著高于室内完全禁烟餐馆的PM2.5浓度。北京市立法前，对餐馆PM2.5测定的结果显示，无烟餐厅PM2.5浓度为62.2微克/立方米，部分禁烟餐厅为130.8微克/立方米。
另一方面，室内设置吸烟区将增大执法难度，如果室内全面禁烟，执法取证容易，一旦开了口子，现场情况将非常复杂。允许设置吸烟区，还涉及吸烟区和非吸烟区的划定标准是什么，谁来划定，排风系统的要求如何制定，现场如何评价该系统是否满足法律要求等，这些问题都会导致执法难度增大。
国家控烟立法令人忧心
更让人忧心的是国家层面的控烟立法，多位控烟界权威人士向小新君证实，《公共场所控制吸烟条例》目前已完成征求意见，且把最初征求意见稿中对于公共场所控烟的规定：“在公共场所、工作场所室内全面禁烟，交通工具、机场、码头、候车室全面禁烟，烟盒包装使用警示图片，在公共场所禁止烟草广告、促销和赞助”等内容修改为：“下列公共场所可设置吸烟区域，吸烟区域以外的区域禁止吸烟，未划分吸烟区域和非吸烟区域的，全面禁止吸烟。餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼、歌舞厅、棋牌室等娱乐场所，宾馆、酒店等住宿服务场所的室内区域，机场航站楼室内区域可以设吸烟区。”
世界卫生组织驻华代表施贺德表示，目前出现的《公共场所控制吸烟条例（草案征求意见稿）》存在许多严重漏洞，如单人办公室允许吸烟，餐厅、酒吧和酒店等公共场所允许吸烟。“例外对待领导的单人办公室，将形成一种特权文化，使其他人面临健康风险。”
“我们呼吁立法者抵制企图削弱国家无烟立法的行径，保护公民健康是我们的责任。”施贺德说。
“这意味着条例草案出现严重倒退，实现全面无烟的目标或将成为泡影。”黄金荣坦言，如果国务院最终首肯此版本，作为下位法的北京市控烟条例须服从国务院的上位法，因此，北京“最严控烟令”的部分做法将处于违法的尴尬境地。
“在‘最后一公里’能否博弈成功，直接关系到公众在有屋顶的公共区域是否要被动吸入二手烟，此时更考验政府的责任担当。”新探健康发展研究中心副主任吴宜群说。
控烟，大致分为控增量和减存量。世界卫生组织《烟草控制框架公约》已在我国生效10年，控烟界在禁止烟草广告等控增量方面竭力呼吁，但对戒烟这一控烟中的“半壁江山”却着墨不多。中国疾病预防控制中心发布的《中国成人烟草调查（2015）》显示，吸烟者中39.6%的人有戒烟意愿，2010年~2015年，成功戒烟人数仅增加了1330万人，而我国烟民有3.16亿人。
帮助成瘾者戒烟，需要创造良好的戒烟环境，提高吸烟成本，提供戒烟服务，但现实却难尽如人意。由于烟草业拒绝将警示图形印上烟包，公众失去了最经济、最直观、最有效的吸烟危害教育。
我国烟草价格一直保持在低位，降低了烟民因经济负担而戒烟的愿望。调查显示，我国烟民购买一盒卷烟花费的中位数，从2010年的5元提高到2015年的9.9元，但由于通货膨胀以及居民可支配收入的增加，居民购买卷烟的支出比反而降低了。
在戒烟服务方面，卫生计生部门作出了很大努力，如建立戒烟咨询热线“12320”，通过两年的试点，已覆盖全国29个省（区、市），成为国内覆盖地域最广、戒烟咨询专员数量最多的戒烟服务热线；中国疾控中心控烟办公室于2010年开发了《简短戒烟干预手册》，通过中央补助地方项目，在全国医务工作者中大力推广简短戒烟干预。2015年调查结果显示，吸烟者就诊时得到医生戒烟建议的比例已达58.2%。
戒烟门诊等戒烟服务依然落后。2014年，通过国家财政补助，国家卫生计生委支持全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团开设戒烟门诊，但中国疾控中心控烟办的评估显示，这些戒烟门诊年均戒烟人数73人，只有6家达到了每年200人的要求。中重度烟草依赖患者自主戒烟率很低，一年成功率仅为3%～5%。戒烟要取得良好效果，必须强化医学戒烟的地位，将患者导流到医院戒烟门诊，还应把戒烟治疗纳入基本医疗卫生服务范畴，让吸烟者得到有效药物的治疗。但目前仅有浙江等少数省份将其纳入基本医疗卫生服务。国家应考虑借鉴国际经验，向烟草业征收定向税收，并将之用于烟草依赖的治疗。
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