第358期|坚持和发展“枫桥经验” 构建基层纠纷解决新体系 ——关于永康“龙山经验”的调研报告

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坚持和发展“枫桥经验”

构建基层纠纷解决新体系

——关于永康“龙山经验”的调研报告

李占国

浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地，也是“枫桥经验”的发源地。今年以来，我就全省法院牢牢把握、充分发挥好这一优势，大力推进矛盾纠纷多元化解，努力打造新时代“枫桥经验”升级版，进行了深入调研。调研中发现了一个坚持和发展“枫桥经验”、将矛盾纠纷化解在基层的典型——永康法院龙山人民法庭。该法庭收案量从2013年的806件逐年递减，2017年下降到401件，降幅达50%，并实现了涉诉案件零信访。

一、“龙山经验”的主要做法和成效

龙山人民法庭位于永康市龙山镇桥下三村，下辖龙山、西溪两个乡镇，81个行政村、两个居委会，辖区面积140.7平方公里，总人口10万余人，其中外来流动人口2.4万余人。该法庭于2013年恢复设立，配有法官两名、书记员1名、法警1名。法庭辖区经济发展起步早，市场化程度较高，外来务工人口多，社会矛盾纠纷高发多发。为妥善化解矛盾纠纷，龙山法庭主动作为，注重发挥党的政治优势，积极推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。5年来，辖区案件量持续下降，2017年仅为2013年的49.75%；法庭诉前指导调解案件由2014年的239件下降到2017年的18件，除离婚纠纷外，传统民事案件数量锐减，案多人少矛盾得到有效缓解。同时，审判质效优异，庭前调解率超过80%，多数商事案件实现庭审、宣判、法律文书制作同步完成，当庭宣判率达90.66%，自动履行率也保持在高位，得到辖区老百姓的普遍认可。

一是依靠党委统筹协调，变法庭“单打独斗”为“综治综调”。党委围绕共建共治共享，统筹基层各种解纷资源，共同建设治理体系、共同实施治理活动、共同分享治理成果，形成基层社会治理强大合力。党委的高度重视和有力领导，推动了当地大调解工作由自发性、偶发性向制度化、长效化转变。龙山镇党委先后出台了《关于构建矛盾纠纷多元化解工作的实施意见》《完善基层治理体系，加强“四个平台”建设实施意见》等文件，明确将法庭调解纳入乡镇综治范畴，以镇综治中心为平台，联合公安、检察、司法、劳动等部门，设立矛盾纠纷调处中心，规定非诉纠纷由中心统一分流调处，由法庭指导调解；诉讼案件由法庭特邀中心人员调解或委托调解，变纠纷直接成诉为调解先行、法院断后。今年4月，龙山镇某村30余名村民将该村某股份经济合作社和某公司诉至龙山法庭，要求解除出资协议、归还出资款项。该系列纠纷涉及面广人多，处理不当极易引发群体事件。龙山镇党委获悉后十分重视，党委书记多次召集龙山法庭、村两委和联村干部研判案情、协调案件，最终促使案件在诉前得以化解。

二是坚持党建引领，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。“龙山经验”突出发挥乡镇一级党委与村基层党组织的龙头核心作用，把基层党建和基层治理结合起来，将镇村基层党组织打造成为矛盾纠纷多元化解工作的坚强战斗堡垒，真正做到保一方平安、促一方和谐。高标准落实农村基层党建“浙江二十条”，积极打造“支部书记为网格长、村两委成员为网格小组长，全体党员与村民代表为网格员”的“党建+网格”管理模式，推动基层党组织的服务管理触角延伸到基层的每个末梢。下辖的桥下一村有常住人口703人、党员41人、村代表30人，每名调解员基本可以辐射亲朋好友10余人，实现了“小矛盾全数化解，大矛盾联合调处，大小矛盾均不出村”。桥下一村也成为首批“无讼无访村”，为其他乡村树立了标杆。

三是强化法庭指导，提升基层干部化解矛盾纠纷的能力。龙山法庭充分发挥司法能动作用和调处矛盾纠纷的专业优势，为辖区综治平台制定“一站式社会矛盾纠纷化解流程图”，担当全程调解业务指导的主体，为基层调解组织提供法律支撑。在龙山法庭的积极推动下，当地镇党委出台《关于开展“今日我当值”的活动方案》，对辖区内的村基层组织进行排班，由村干部和乡贤到法庭当值，以“进法庭、听庭审”与“值法庭、解纠纷”为载体，通过法庭培训和指导，让调解员从“不敢调”“不会调”转变为“乐于调”“熟练调”，有效提升了基层干部的治调能力。据统计，辖区近三年村级调解委员会调处案件795件，调解成功率达95%；镇级联合调处疑难复杂案件105件，调解成功率100%。

四是坚持重心前移，推动传统“无讼”文化和现代治理理念有机结合。龙山是南宋著名思想家、文学家陈亮故里，“龙山经验”把陈亮倡导的“义利并举”思想与传统的“和为贵”理念融合，通过调解来调和纠纷，从根源上减少社会矛盾，达到“无讼”目标，促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐“三和相融”。龙山镇出台《关于开展争创“无讼村”的指导意见》，制定“社会治理”示范村创建评定标准，把“无讼”理念植入基层社会治理，推动从源头上预防和化解矛盾纠纷。2014年以来，辖区内非正常死亡的17起民事纠纷，经法庭指导调解，全部得以妥善解决并当场兑现，没有一件成讼；传统民事案件除离婚纠纷外基本通过非诉渠道解决；12个村在矛盾自行净化后成为“无讼示范村”。

五是注重长效机制，构建“分层过滤”递进调解体系和诉调裁一体化运作模式。“龙山经验”确立了多层递进式矛盾纠纷多元化解模式。第一层：网格调解。网格员第一时间发现并介入纠纷，调处不成的，逐级上报小组长、网格长调处。第二层：镇矛盾纠纷调处中心分流调解。根据纠纷的性质区分一般矛盾、行业矛盾和复杂矛盾，分流到行业部门、派出所、检察室、劳动保障监察所等部门先行调处；复杂疑难纠纷，启动联合调解程序。法庭在各个环节提供法律服务，必要时参与联合调解。第三层：法庭调解。穷尽调解手段后，属于可诉事项的，引导诉讼，司法断后。纠纷逐层过滤，化解在基层、化解在萌芽，做到“隐患不出网、纠纷分级调、案件庭前解”，最终实现了“纠纷下降、信访下降、社会综合治理能力增强”的良性循环。同时，打造司法、调解、仲裁、信访等有效衔接、联动协调的工作机制，实现各方资源的优势互补和有效配置，近两年来，法庭辖区内企业雇员人身伤害赔偿等常见纠纷仅有两起成讼，两个镇还成为“无欠薪区”，综治实现“零信访”。

二、“龙山经验”的启示

“龙山经验”表明，基层社会治理和法院案多人少矛盾的问题可以统筹解决，关键在于把握新时代“枫桥经验”的精髓，找到好的解决办法，形成好的工作模式。我的体会是重在“四个坚持”：

一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对一切工作的领导，充分发挥集中力量办大事的政治优势、制度优势，是各项事业取得成功的最根本保障。多元化解工作是我省贯彻落实党的十九大精神、坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要举措。该项工作牵涉面广、涉及部门多、协调难度大，只有进一步加强党的领导，发挥党建统领的政治优势，从整体上进行工作部署，才能确保各方统一思想认识、形成合力，确保政令畅通、政策见效。同时，要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，把基层党建的政治优势转化为工作优势。

二是坚持以人民为中心的发展思想。以人民为中心，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，是“枫桥经验”的价值追求。龙山法庭密切联系群众，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，主动对接辖区“党建+网格”管理模式，邀请村干部和乡贤到法庭当值，大力组建信息员网络，了解民情、集中民智、凝聚民心、维护民利，构建起共建共治共享的社会治理格局，使基层社会治理深深扎根于人民群众之中，是践行党的群众路线的生动体现。同时，“龙山经验”坚持“社会调解优先，法院诉讼断后”的纠纷解决理念和递进式的矛盾分层过滤体系，有效地为人民群众提供更加符合实际需求、快捷方便的解纷途径，推进基层社会治理现代化，满足了人民群众对美好生活的向往，让人民群众有更多的获得感，让人民群众感受到公平正义就在身边，也是对以人民为中心发展理念的生动诠释。

三是坚持把矛盾纠纷化解在基层。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，最大限度把问题化解在萌芽、解决在基层，是“枫桥经验”的突出特点。基层是一切工作的出发点和落脚点，基层稳则全局安，社会治理的重心必须下移、力量必须下沉、保障必须下倾。要建立和健全基层司法机关、基层党组织、社会调解组织之间的衔接机制，注重公检法司等机关的多元参与，联合人民调解、行政调解、行业调解等各类调解组织，打造权责统一、风险共担、成果共享的命运共同体。要进一步建设好综治中心、人民法庭、派出所、司法所等基层政法单位，充分发挥其贴近群众的天然优势，更好地履行服务群众、定分止争、维护稳定的职责任务，筑牢社会和谐稳定的根基。同时，还要注重传承和发扬优秀传统文化的治理智慧，充分兼顾普遍公理和人之常情，有效实现自治、法治、德治的有机统一。内外联动、条块结合、多管齐下，才能走出一条符合中国社会发展实际的基层社会治理之路，加快推进基层社会治理现代化。

四是坚持发挥人民法院的保障作用。树立正确的政绩观，改变过去简单地以收案、办案多少论英雄的导向，紧紧依靠党委和党委政法委领导，把法院调解工作置于党委、政府的大治理格局中，变“以我为主”为“主动配合”，做到“到位不越位”。“到位”即充分发挥能动作用，司法功能前移，通过法制宣传、创建“无讼”活动等方式主动对接、主动服务。“不越位”即司法裁决应处于纠纷处理的末端而不是前端，重点要发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解作用，在不影响当事人寻求司法救济的前提下，支持纠纷解决逐步向社会回归、向基层回归，努力推动形成“社会调解优先，法院诉讼断后”的矛盾纠纷解决理念，建立递进式的矛盾纠纷分层过滤体系。

三、进一步探索基层纠纷化解新机制

我们要以深入学习贯彻“枫桥经验”纪念大会精神为契机，在全省乡镇层面推广“龙山经验”，变“盆景”为“风景”，变“风景”为“全景”。同时，要大力推动建立矛盾纠纷多元化解机制和分层过滤体系，打出化解矛盾纠纷“组合拳”，形成强大工作合力，促进多元化解矛盾纠纷工作走上健康发展道路，为加快推进基层社会治理现代化、建设更高水平的平安浙江作出应有的贡献。

一是加大对“龙山经验”的总结提炼和在乡镇层面提升推广的力度。梳理其中好经验、好做法，把基层党建贯穿于基层治理的全过程、各方面，促进基层党建和社会治理有机结合，推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理新格局，并在此基础上，对存在的问题再研究、再部署，不断把矛盾纠纷多元化解工作引向纵深。

二是积极在县级层面推广舟山“普陀模式”和台州“黄岩模式”。普陀区和黄岩区在区委和区委政法委领导下，建成统一的社会治理综合服务中心，将分散的各种解纷资源纳入中心统一管理，促使矛盾纠纷一体受理、层层分流，形成“党委领导、政府支持、多方参与、资源共享、调解优先、司法终局”的多元化纠纷解决新模式。以普陀区为例，今年1月至10月，区社会治理综合服务中心共分流各类纠纷2473件，同期区法院新收一审民事案件2770件，同比下降9.57%；诉前化解率24.09%，同比上升13.19%，效果明显。要以县（市、区）级综治中心为依托，通过集中办公、集约管理、集成服务等方式，统筹好基层综治单位资源力量，提高服务群众、维护稳定的能力水平。

三是在全省层面大力推进在线矛盾纠纷多元化解平台建设。该平台是2016年中央综治委赋予浙江省的创新试点，2016年、2017年连续被中央综治委评为优秀创新项目。通过在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大功能，打造递进式、漏斗型的矛盾纠纷分层过滤化解机制。目前，已整合综治、司法、人社、建设、工商、法制、妇联等部门共3万余名调解员上线，并在今年6月实现全省范围推广。截至10月底，平台访问量已突破411万人次，注册用户33万人，上线调解员3万多人，申请调解案件17.8万件，调解成功14.6万件，调解成功率达81.6%，有力缓解了法院收案压力。要加大推广力度，把在线平台打造成我省政法系统创新运用新时代“枫桥经验”的又一张“金名片”。

四是优化人民法庭布局，加强基层基础工作力度。人民法庭位于化解矛盾纠纷最前沿，调解民事纠纷更具有专业性、权威性，不仅方便群众，更能起到定分止争，促和谐、保一方稳定的作用。目前全省3/4的乡镇没有人民法庭，2/3以上的民事纠纷还要到县里解决，与省委“最多跑一次”改革要求不符。要通过恢复或增设部分人民法庭，派出专业法庭、巡回法庭等，充分发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，实现人民法庭建设与基层治理的紧密衔接，使“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”成为现实，让“枫桥经验”在新时代发扬光大。

作者：李占国，浙江省高级人民法院党组书记、院长

Dec.16

你只有不断地重新认识调解，塑造自我，才能在调解行业中保持竞争力。

——埃里克.高尔顿

公号主编：龙    飞

本期责编：赵毅宇

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