国土空间规划使用三调成果注意事项

三调基本情况

一、全国三次土地调查的情况

1984年5月16日《国务院批转农牧渔业部、 国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》（国发(1984) 70号），决定从1984年开始至1990年完成土地利用现状详查。最后以1996年10月31日为调查的标准时点。

2006年12月7日《国务院关于开展第二次土地调查的通知》（国发(2006) 38号）， 决定2007年7月开展第二次全国土地调查工作， 并以2009年10月31日为调查的标准时点。

2017年10月8日《国务院关于开展第三次土地调查的通知》（国发(2017) 48号）， 决定2018年1月开展三调， 以2019年12月31日为标准时点。

三调是对“已有内容的细化、变化内容的更新，新增内容的补充”，“错漏内容的纠正”。

陆昊：下一步全国土地规划纲要，三条控制线划定，土地政策的加强，都要以三调成果为依据，自然资源总体系统形态的关系都要依靠三调成果。

部党组：把三调打造成高科技工程、 共享工程和廉政工程。

二、 国务院《关于开展第三次土地调查的通知》及2018年9月国务院视频会精神

1、调查以2019年12月31日为标准时点。2018年1月至2019年6月，组织开展实地调查和数据库建设。2020年，汇总全国土地调查数据，工作验收、成果发布等。

2、要求严格按照《统计法》等，按时报送调查数据，确保调查数据真实、准确、完整。

3、韩正副总理要求三调要体现国家精神、国家立场，坚持统一标准，坚持实事求是。必须真实反应国土现状，这是调查，不是变更调查，是普查性质的。强调 “宁要数据真实性，不要虚假的前后一致性”。

4、陆昊部长强调坚持实事求是是三调的灵魂，保持成果真实准确可靠是三调的生命线。坚持“先真实性后一致性” 的处理原则。

三、三调的主要任务

1、土地利用现状调查

农村土地利用现状调查城镇村庄内部土地利用现状调查

2、土地权属调查

结合全国农村集体资产清产核资工作，将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在国土调查成果中（上图），对发生变化的开展补充调查。

3、专项用地调查评价

耕地细化调查批准未建设的建设用地调查永久基本农田调查。（查清永久基本农田范围内实际土地利用状况）耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价

4、同步推进相关自然资源专业调查

在开展三调的同时，同步推进相关自然资源专业调查工作， 按照三调的分类标准和相关要求，做好第九次森林资源连续清查、东北重点国有林区森林资源现状调查和第二次草地资源清查的数据汇总工作，并将相关调查成果整合进三调成果中。

5、各级国土数据库建设

建立各级国土调查数据库建立各级国土调查数据及专项调查数据分析与共享服务平台

6、成果汇总

数据汇总成果分析数据成果制作与图件编制

四、三调主要技术指标

1、面积计算单位：平方米(m2 )

2、面积统计汇总单位：公顷(hm2)

3、采用2000国家大地坐标系，1985国家高程基准。全国三调办统一制作2000国家大地坐标系正射影像图， 省厅负责已有调查数据的2000国家大地坐标系转换，各县（市）负责相关大比例调查数据的2000国家大地坐标系转换。

4、投影方式：高斯－克吕格投影，按30分带 。

5、分幅及编号：执行GB/T 13989-2012标准，分幅采用国际1: 1 000 000地图分幅标准。

6、按地类划分调查最小上图面积：

(1)建设用地和设施农用地实地面积200平方米(个别地规定有最小上图面积)；

(2)农用地（不含设施农用地）实地面积400平方米；

(3)其他地类实地面积600平方米。

五、三调土地利用工作分类 (13个一级类）

对工作分类中05、06、07、08、09各地类，0603 、1004、 1005、1201二级类，以及城镇村庄范围内的其他各类用地按上表进行归并。

六、县级三调主要成果

（一）数据成果

1.县级国土调查矢量数据；

2.各类土地统计表。

（二）图件成果

1.按技术规程规定编制土地利用图；

2.专项调查的专题图。

（三）文字成果

1.成果分析；

2.文字报告（工作报告、 技术报告及有关专题报告等）。

（四）数据库和数据库管理系统

三调有关规定的变化情况

一、土地分类的变化

《第三次全国国土调查工作分类》 （以下简称《工作分类》）以《土地利用现状分类》 (GB/T21010—2017)为基础， 对国标的部分地类进行了细化和归并， 主要变化如下：

1、新增一级类湿地(00): 包括红树林地(0303)、森林沼泽(0304)、灌丛沼泽(0306)、沼泽草地(0402)、盐田(0603)、沿海滩涂(1105)、内陆滩涂(1106)、沼泽地(1108)。

2、修改一级类园地(02)为种植园用地；

3、修改一级类商服用地(05)为商业服务业用地；新增二级类物流仓储用地(0508)；

4、修改一级类工矿仓储用地(06)为工矿用地；

5、“水库水面” 由建设用地调整为农用地。

二、耕地调查认定标准的变化

《关千调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》 （国土调查办发(2019)7号）将《第三次全国国土调查实施方案》（国土调查办发(2018) 18号）、《第三次全国国土调查技术规程》原规定调查为耕地，并标注为“临时种植园木”临时种植林木临时坑塘观赏园艺速生林木”和 “绿化草地” 的地块，不再按耕地调查，按实地现状调查地类。

具体调整为：对原标注为 “临时种植园木”、“临时种植林木” 和 “临时坑塘＂分别细化调查为果园、茶园、其他园地、乔木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地类，标注 “即可恢复” 属性，即清理后即可直接恢复耕种。对其他第二次全国土地调查时的耕地及其后的新增耕地，而实地为种植园用地、林地、 草地及坑塘水面的，按现状调查地类，标注“工程恢复”属性，即清理后仍需要采取工程措施才能恢复耕种。

耕地标注

原耕地根据实际利用情况，调查为种植园用地、林地等， 并标注恢复属性，例如：左图为原二调全部调查为耕地，右图为三调按现状部分调查为种植园用地，标注 ” 即可恢复“ 属性。

三、海岸线调查认定标准的变化

《第三次全国国土调查技术规程》(TD/Tl055-2019)海岸线即陆海分界线以大潮平均高潮线为准。根据临海、 海水冲刷砂砾堆积的痕迹特征， 依据影像特征结合实地调绘确定。与、一、二调的规定发生了明显变化。

注：一调、 二调及年度变更调查的《规程》和《实施方案》规定， 陆地（含海岛）与海洋的分界线是以零米线为准。

四、建设用地按现状调查

根据三调《实施方案》、 《技术规程》和《关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》（国土调查办发 [2019] 7号）：

1、批准未建设的建设用地按实际利用现状调查认定；

2、临时用地范围按实际使用范围调查为建设用地。

五、城镇村内部打开细化调查

根据三调《实施方案》、《技术规程》的要求，城镇村庄内部符合上图面积要求的耕地、种植园用地、林地、草地、水域、 其他土地图斑等按土地利用现状调查，并标注"201"、"202"、"203" 。

六、线状地物按面状表示

根据三调《实施方案》、《技术规程》的要求，铁路、公路、 农村道路、河流和沟渠等线状地物以图斑方式调查和表示。

国土空间规划使用三调成果注意的问题

一、三调的初步成果不能当成三调的最终成果

目前三调初步成果仅是过程数据，批而未用、土地整治等相关管理数据还未体现，在统一时点更新及后续省级、国家级核查后，仍会有所修正变化。

自然资源调查中部分数据，尤其是林业部门的湿地、林地， 与“三调”数据存在较多冲突和矛盾，也尚未启动部门间衔接工作，如何在空间规划中予以衔接，有待自然资源部进一步明确。

二、三调耕地的变化问题

各地三调中耕地面积均有不同程度减少， 其原因如下：

一是二调后由于农业结构调整，农民因种果等比较效益高，在耕地上种果、种园木林木和挖塘养殖等现象较多，根据国家三调办7号文件要求，耕地中 “临时种植园木”、“临时种植林木”、“临时坑塘”、“临时园艺” 、“速生林木”和“绿化草地”的地块，不在按耕地调查，按实地现状调查为种植园用地等其他地类，并标注“即可恢复”或“工程恢复”属性。据统计，这次三调减少的耕地中 ”即可恢复”、“工程恢复”的土地占有相当数量。

二是一些地方存在耕地抛荒、自然退耕、灾毁等现象，变为其他土地。

三是建设项目和农村个人建房等新增建设用地占用耕地，往年变更调查中县（市、区）由于担心年度违法占用耕地比例超15%限度，对耕地被占用不敢变更、不愿变更或漏变更， 此次三调则据实调查导致耕地减少。据2015-2017年土地卫片执法检查结果显示，年度新增建设用地中违法占用耕地约为500公顷。

四是占用耕地进行设施农用地、临时用地建设，三调据实调查导致耕地减少。

五是二调时受土地利用总体规划纲要耕地保有量、基本农田保护面积的影响，不少县（市、 区）耕地面积存在虚大的现象，与耕地实际面积存在差异。

三调耕地据实调查图斑和面积减少，将有利于今后建设项目用地的报批，减少耕地占补平衡和补充耕地的压力。

三、耕地保有量和永久基本农田问题

耕地保有量和永久基本农田除考虑现状耕地外，还应考虑 ”即可恢复“ 土地和 “工程恢复“ 土地，如：

根据自然资源部和农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》第（六）…… ， 严格规范永久基本农田上农业生产活动。永久基本农田不得种植杨树、 桉树、 构树等林木， 不得种植草坪、 草皮等用千绿化装饰的植物， 不得种植其他破坏耕作层的植物。本通知印发前，已经种植的， 由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定，能恢复粮食作物生产的， 5年内恢复；确实不能恢复的，在核实整改工作中调出永久基本农田，并按要求补划。

四、三调林地面积差异问题

三调林地面积比林业部门林地面积少， 主要原因：

由于自然资源与林业部门土地分类和林地口径不同导致两部门林地面积统计差异较大：

一是林业部门将自然资源部门土地分类中木本的种植园用地归为经济林；

二是自然资源部门灌木林地的标准是灌木覆盖度≥40%的林地， 而林业部门灌木林地的标准是灌木覆盖度≥30%的林地，灌木林范围更大。

三是城市公园中的部分林木绿化用地，三调则调查为公园与绿地，属建设用地，而林业部门调查为林地。

五、 三调湿地口径和面积差异问题

调湿地调查与林业部门湿地调查存在五个方面的差异：

一是调查的范围不同且差别大。三调湿地调查采用土地利用分类的标准， 口径小， 范围小， 不含浅海水域、 河流、 湖泊等；而林业部门的湿地调查采用国际湿地公约标准， 口径大，范围比三调大得多， 包括0至-6米的浅海。

二是湿地分类不同。三调的湿地仅包含红树林地、 森林沼泽、 灌丛沼泽、 沼泽草地、 盐田、 沿海滩涂、 内陆滩涂、 沼泽地等八个二级土地类型；而林业部门湿地是依据国际湿地公约的标准， 包括近海与海岸湿地、 河流湿地、 湖泊湿地、 沼泽湿地、 人工湿地五个大类及34个二级类类型比三调多很多。

三是湿地图斑界线划定标准不同。三调湿地图斑是以土地类型的界线进行划定的，而林业部门湿地图斑是按地表过湿或经常积水，生长湿地生物的成片土地或浅海来划定的，可以包括浅海、 河流、 坑塘、 滩涂、 稻田等多种类型，图斑界线范围比三调大。

四是调查采用的遥感影像分辨率差别较大。三调采用优于1米的遥感影像，而林业部门湿地调查采用分辨率20米左右的遥感影像，三调的遥感影像明显好于林业部门湿地调查的 影像，调查更直观、 更清晰、 更准确。

五湿地调查的最小图斑面积不同。三调湿地最小图斑面积为0.04公顷和宽度大于1米的线状地物；而林业部门的湿地图斑面积为8公顷以上的近海与海岸湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地，以及宽度lOm以上、长度5km以上的河流湿地，图斑数量比三调图斑数少很多。

六、 批而未用土地问题

三调批而未用范围， 按实地现状调查。在统一时点更新将根据审批备案信息调查为建设用地， 因此编制国土空间规划应将批而未用土地纳入建设用地规模。

七、 城镇村庄内部的农用地问题

城镇村内部打开调查后，满足上图面积的耕地、种植园用地、 林地、草地按现状调查为农用地，国土空间规划编制时是按建设用地还是按农用地，需等待国家明确。

建设用地标注

八、三调农村道路的认定问题

《第三次全国国土调查实施方案》规定：对农村范围内，南方宽度 1-8米，北方宽度2-8米（上下均含）的道路，调查为农村道路；大于8米的道路或纳入乡镇级及以上级别道路网规划的道路，一律按公路调查。农村道路属农用地，公路用地属建设用地。

九、 海岸线修测问题

按自然资源部部署， 海岸线修测将于2019年年底完成， 海岸线修测成果将并入三调成果。届时， 三调涉及到海岸线的地类或地类界线将作相应调整。

十、 水库水面地类变化问题

水库水面属于土地分类中水域及水利设施用地的一个二级地类，在二调及年度变更调查中属建设用地，列入建设用地规模；在三调中从原来的建设用地调整为农用地，不列入建设用地规模。因水库水面地类的调整变化，各地建设用地总规模都将发生一些变化。

文章来源：Arcgis做规划，转载于：自然资源课堂 

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国土空间规划中的GIS应用——通识篇

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