食药安全事件追责，不可忽视这些因素

食药安全领域，需要这样的尽职免责制度（之二）

从实证角度看食药安全问责的复杂性

文/芦苇

食品药品安全事关国计民生。近年来，随着各级政府和检察机关对食品药品监管失职渎职处理力度的加大，食品药品监管人员被追责的案件常见诸报端。

比如去年发生的这几起：

2016年8月3日，包头市青山区部分市民在青山区王记面筋店食用面筋后，发生腹泻发烧等不良肠胃反应。先后有142名患者到医院诊治，引起市民关注。随后，该辖区市场监督管理局科学路市场监管所工作人员被以未按要求认真履行网格化检查职责，工作流于形式等立案侦查。

2016年4月18日，河北涞源县“喷喷香”小饭桌83名小学生在中午就餐后陆续出现面部青紫、腹痛、呕吐等食物中毒症状，经涞源县疾病控制中心鉴定确诊为亚硝酸盐中毒。同年8月3日，当地检察机关对涞源县市场监管局负有食品、餐饮监管职责的郭某、马某及仝某立案侦查。

2016年底，河南省镇平县分管食品餐饮服务市场监督和食监所工作的食药监局副局长满某、食监所所长门某，被法院判处食品监管渎职罪。笔者从（2016）豫1324刑初566号刑事判决书中看到这样的表述：2014年7月至2015年底，因不认真履行食品监管、检查职责，未及时查处危害食品安全行为，造成我县生产、销售有毒、有害和不符合安全标准食品犯罪案件多发，足以对人民群众身体健康造成严重危害。

……

未按要求认真履职、未及时查处……各地类似追责案例并不少。从这些案例来看，共同之处都是问责理由的模糊性。理由为何如此模糊？笔者猜想，无非是食药安全事件发生后存在各种复杂的交织因素，一时难以界定。

问责是和权力密不可分的，它的逻辑基础是“权责对等”原则，有权必有责，权责必相等。这种模糊性的问责往往有违“权责对等”原则，显然是不科学的。

此外，如此问责理由，置于任何一起食品药品安全事件中可能都会成立。而食品药品安全事件发生原因复杂多变，既有法律法规缺失等外因，又有监管人员失职等内因，若一出事就笼统问责，只会让监管人员不断叫屈。

笔者认为，要建立科学理性的问责机制，必须考虑当前食药安全领域的独特现状以及相关因素。

首先，食品药品安全的因素非常复杂，有一些是人为无法控制的。如地沟油，目前尚无地沟油的检测标准和判定办法，监管人员根本无法用他肉眼和知识判断这个食用油是不是地沟油。实践中这类问题并不是监管人员不认真履职，而是想监管却无从下手，但出现问题时，却追究监管者的责任，甚至让一些认真务实、勤勉尽责的工作人员受到无辜牵连。

其次，有些追责混淆了政治责任与法律责任的关系。发生食品药品安全事件后，因社会影响力较大，纪检、监察和检察等追责机关通常扩大了对“法定职责”的解释和界定。为此，在责任认定时，不寻求证明监管部门的工作缺陷或瑕疵与事件发生的因果关系，却十分关注媒体和社会的反应，并将媒体和社会的反应作为追责与否以及责任轻重的评价标准，往往出现政治责任与法律责任相混同，直接责任与间接责任相混同。

第三，没有综合考虑食品药品监管中存在的客观情况。随着食品药品体制不断改革，机关不断重组，监管新情况、新问题不断出现，政策法规更迭频繁复杂，一些地方政府不断出台“特别规定”，不时开展“专项整治”，主要执行者都是一线监管人员，如果是法规和政策制定时的缺陷导致安全事件发生，最后“埋单”的却是一线监管人员，这显然不合理。

此外，在一些地方，每年数次的专项整治，本来是净化食品药品市场的监管举措，而到最后却成了食药安全事件发生后，纪检监察和检察机关追责的重要依据。可是，现实问题是监管对象庞杂，犯罪形式多样而隐蔽，监管队伍十分有限，监管手段和技术落后；尤其是一些食药监管所，机构改革后仅仅一两个人在支撑，还要参加各种会议、填写各种报表、撰写各种信息以及配合当地政府承担一些非执法事务。如此，连巡查监管到点就难以确保，要及时能够发现问题、合法地处理更是奢谈。因此，问责时是不是需要考虑一下这类因素。

第四，上下级事权划分不明。“上面千条线，下面一根针。”机构改革后，很多地方原属于市级食药监管机构分管的事情也被下放到基层监管所。有监管人员这样说：“食药监局原来在基层没有所，很多事情由市局的科室亲力亲为，但设了基层所后，就由基层人员干了。市局的工作就是转发通知、打电话。”

还有监管人员反映说，最基层的县乡机构成了“万能局”，在实施“三合一”、“四合一”等体制的地方，综合市场监管部门几乎是无所不管。以药品监管而言，从药品研发管到药店卖药、诊所用药；从食品监管而言，同样是从头管到尾，除了地里长着还未收获的、水里游着还未捞上岸的以及圈里喂着还未宰杀的，基层市场监管部门都管。

这么多责任风险点被转移到了基层监管部门，由于事权划分不明，追责时一线监管人员难免首当其冲地被问责。

但这样问责，合理吗？科学吗？

敬请期待之三……

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