机构改革背景下，食品安全监管法律的适用
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....本文来源微信公众号“冀博士聊食药”，文中注释略去。
原题为：机构整合背景下的食品安全监管法律适用：基于行政法治视角的比较分析
对当今食品安全监管的分析与定位往往停留在食品安全监管体制的发展变化上。诸如是“市场监管体制”还是“食品药品监管体制” 等争论上。但是，随着第十三届全国人民代表大会第一次会议上国务院机构改革方案的批准通过，组建 “三合一” 的国家市场监管总局已成定局，这种争论已经毫无意义。
从依法行政的视角观察，机构合并并不意味着一直存在着的食品安全监管与传统意义上的“市场监管” 之间的差异即告消失，与之相反， 在这种形势下，分析找到二者之间的差异并予以解决是更为紧迫的当务之急。 “中国食品安全事故频繁发生的根本原因在于较偏向人治化的监管方式，这种监管方式大多时候视制度于不顾，部门管理者往往仅凭个人的意志行事”。如果不从法治的角度解决大“市场监管”下的食品安全监管法律适用模式，则极可能出现同一体制下食品安全“规制失灵” 的现实情况。
本文正是从行政法治的角度出发，尝试对“市场监管统一体制下的食品安全监管法律适用”进行分析研究，在简单分析对比传统的“市场监管”与“食品安全监管”两个概念的历史发展与现实之后，着重从二者的法治制度的设计与具体实现进行对比分析并尝试重新定义新的治理模式下 “市场监管” 概念的外延与食品安全监管的法律适用路径。
食品安全监管的行政目的有别于传统的 “市场监管”
依法行政目的来源于行政目的ꎮ 因为法律本身的范围取决于公共事物的需求 “法律的范围总是公共的事物，即法律集体地考虑所有的公民并抽象地考虑所有的行为。它不会考虑一个个别的人或者一个特殊的行为”（注释2） “法律是公意的行为”（注释3）。而行政法治的目的则更紧密地取决于行政目的，这一点无论是 “食品安全监管”还是“市场监管” 都不例外。所以，对二者的法治目的进行对比分析，有必要先对二者的行政目的进行探源，即简单回答是否为同一公共管理事物(ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｏｄｓ)、 或者存在着“职能相近”的同质性 (ｈｏｍｏｇｅｎｅｉｔｙ) 这样的问题。
(一) 传统 “市场监管” 行政目的的历史与现实
传统市场监管概念的诞生必然是以市场经济体制为前提的。１９８８年，依据当时的 «国务院机构改革方案»，在国家工商局的职责中首次出现了“市场监管”的内容: “监督管理或参与监督管理市场上的各种经济活动，检查处理经济违法违章行为，保护合法经营，取缔非法经营，维护正常的市场秩序，保证社会主义商品经济的健康发展。” 从国务院对当时各部门的职责定位可以看出：对“市场上的各种经济活动”的监管主要是由工商部门来承担的。
经过１９９２年党的十四大明确提出经济体制改革的目标、１９９３年的“社会主义市场经济体制”的概念正式出台等历史时期。市场监管概念的内容也是与时俱进，但是总体上并没有太大的变化。时至今日，“市场监管”概念的内涵总体可以概括为“从维护全国统一大市场出发，从维护市场公平竞争出发，从维护广大消费者权益出发，对市场秩序、市场环境进行综合监管”（注释4）。其监管的主要指导思想是“激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益、提高监管效率、 强化全球视野”（注释5）。主要目标是“宽松便捷的市场准入环境基本形成、公平有序的市场竞争环境基本形成、 安全放心的市场消费环境基本形成、 权威高效的市场监管体制机制基本建立”。（注释6）从国务院的文件可以得出“市场监管”的主要目的为三项，即“激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益”。而所谓“提高监管效率”等，并不是“市场监管”的目标，而是对“市场监管” 本身提出的要求。
(二) “食品安全监管” 行政目的的历史与现实
２００４年以前，中国还没有“食品安全监管”的概念，“食品卫生”是延续使用了几十年的基本概念。“食品卫生”概念初现于１９５３年，新中国成立初期，中国政府对食品的关注主要是充足的粮食供应问题，对食品卫生 (食品安全) 的关注则主要源于“由卫生问题引发的疾病和中毒事件。”（注释7）
１９５３年，政务院第１６７次政务会议决定成立与行政区划相一致的省、地、县三级卫生防疫站。１９６５年，国务院批转 «食品卫生管理试行条例»。
在中国食品安全监管的历史发展中，以“食品安全”为准确概念出现的食品安全监管，是与“多部门分环节监管”模式同时出现的。其标志是 ２００４年«国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 (国发〔２００４〕２３号) » 的下发，这也是 “食品安全” 概念第一次出现在国家级规范性文件里。
时至今日，“食品安全”概念的根本性质可以概括为：是“重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，关系社会和谐稳定”（注释8）。而“食品安全监管”的总体目标则是对“重大民生问题”的监管，其指导思想是习近平总书记提出的“四个最严”，即“最严谨的标准、最严格
的监管、 最严厉的处罚、 最严肃的问责”，其主要目标包括：努力推动食品生产经营者“第一责任人”原则的落实、努力实现“从农田到餐桌”的全过程监管、努力控制食品安全风险、最大限度地降低食品安全危害、努力调动全部积极因素形成“社会共治”的良好治理局面。
(三) 食品安全监管目的与 “传统” 市场监管目的存在差异
具体对比分析，我们可以得出以下结论:
一是两者的总体目标的内涵明显不同。“市场监管”的内涵主要是“市场公平竞争维护”和“消费者权益保护”，“食品安全监管”的内涵是 “关系人民群众身体健康和生命安全、社会和谐稳定的重大的民生问题”。其中，容易产生的错误认识是把“消费者权益”与“公众身体健康
生命安全”划等号。
二是两者的指导思想明显不同。正如某些学者分析的“综合执法放大了食药监管事权划分的模糊性，工商、质监、物价等部门负责一般市场秩序监管。在政府职能转变的背景下其事权不断压缩，不论是‘多证合一’还是企业年报制度，都强调简政放权，目的是激发市场活力。食品药品安全属于公共安全范畴，与市场秩序监管存在理念差异。”（注释9）
市场监管的指导思想是“激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益”。食品安全监管的指导思想为“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。从总体内涵与指导思想的因果关系简单分析，公平竞争的维护和消费者权益保护确实是“保持和激发市场活力” 的两个主要因素，但是很明显，“最严格的监管”和 “最严厉的处罚” 等“四个最严”都是为了“维护生命健康权”而服务的，并不是“激发市场活力”的组成因素。换一个角度而言，在 “有限政府”（注释10）的基本原则下，从行政权力必须有限行使的基本要求出发，只有涉及生命健康权的行政目标才可以提出这样的行政法治要求，而对于终极目标为“维护市场秩序、促进经济发展”的市场监管来说，“四个最严” 并不恰当。“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、 自由和执行权，而把它们交给社会，由立法机关按照社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外。”（注释11）洛克所使用的“公众福利”概念在这里可以理解为每一部特定行政法律的法治目的，而“立法权力”不能超越“公众福利”，恰恰是行政法律的基本规则。
三是两者的具体行政目标不同。“市场监管”的具体核心目标是“市场的有序运转并保持活力”，而无论是宽松便捷的市场准入环境、公平竞争的维护还是消费者权益保护，都是为了上述的核心目标服务的次要目标。“食品安全监管”的具体核心目标是“保护公众身体健康生命安全”，所以“四个最严”成为实现这一核心目标的根本指导思想。其中，“最严格的监管”就包括严格的食品生产经营准入要求，这与 “宽松便捷的市场准入环境”是不兼容的。
从以上简单的回顾与对比分析可以发现，传统的“市场监管”与食品安全监管的行政目的完全不同：二者既不是同一公共事物，也不是具有“同质性”的职能相近的公共管理事物。在当今机构整合的大趋势下，从思想与理论层面，急需对“市场监管”概念的内涵与外延进行更新。具体包括：在内涵方面，将“生命健康权维护”作为市场监管的第一目标需求；在指导思想方面，把食品安全“四个最严”的要求排在“市场活力激发与秩序维护”的最前端；在具体行政行为方面，重新细化“严格监管”、“严厉处罚”与“宽松便捷的市场环境”之间的辩证统一关系。
食品安全监管的法律制度设计宗旨异于市场监管
对法律制度设计宗旨的考察分析，是厘清“食品安全监管”与“市场监管”二者异同的基本点。
一、市场监管相关法律制度宗旨分析
“法律依据使经济法与行政法相对区别开来。如果不注意这些区分的话，就会把一些行政法的内容纳入经济法的体系，导致本来就错综复杂、聚讼已久的经济法与行政法的关系更加‘剪不断、 理还乱’。 ”[1]目前市场监管依据的法律主要属于经济法体系，包括《公司法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《商标法》、《广告法》、《合同法》、《进出口商品检验检疫法》等等。而当前一些学者将《食品安全法》也列入经济法体系的观点，显然是并没有完全理解《食品安全法》的法律目的宗旨。
对市场监管法律的制度设计进行分析，可以发现其宗旨有以下两个共同点：
第一，“公平公正”的秩序要求是市场监管法制度宗旨的核心。
从市场监管的相关法律法规的内容可以发现这一点，如 《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《商标法》、《消费者权益保护法等法律的规定[2]。说明：保持“市场”的生命力、以促进经济发展是“市场监管”的根本目标。而这个目标的实现在于“市场规则”、即“公平公正”的交易与竞争两大 “秩序”始终得到维持。因此，“维护秩序、促进发展”就成为市场监管相关法律法规的首要宗旨，正如《产品质量法释义》中所述：“产品的质量就是满足消费者需要、社会需要的程度，因此，产品的生产应当按照消费者需要、社会需要来进行，充分考虑市场的导向。”[3]市场导向是由消费者需要和社会需要所决定的，同时市场又决定着市场监管法律设计的方向。因此，无论是消费者权益保护法，还是反不正当竞争法，其宗旨的最终目的都是维护“市场”的秩序，以保证其活力。
第二，市场参与者合法权益的“均衡”保护是市场监管法制度宗旨的主要特征。
在市场监管法制度的目的设定中，对经营者（生产者）和消费者的利益保护是同等看待的，如：《商标法》第一条中的“维护商标信誉、以保障消费者和生产、经营者的利益”、《反不正当竞争法》第一条中的“制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益”，等等。生产者、经营者、消费者都是市场活动参与者，对“维护秩序、保持市场活力与稳定”的根本目标而言，每一个参与者都是重要因素，不存在比其他市场主体更为重要的市场参与者。“所有进步社会的运动，到今天为止，都是一场‘从身份到契约’的运动”[4]。契约是平等的前提，而平等是市场经济的基本原则之一。平等的参与者需要平等均衡的法律保护，因此，市场监管法律对全部参与者的合法权益都应当予以保护，只有这样，市场的总体“授益”作用才能够得到最大化的实现。
二、食品安全监管法制宗旨分析
食品安全监管的法制宗旨主要体现为以下几点:
（一）“食品的安全性”[5]保证是食品安全监管法制度宗旨的核心。《食品安全法》第一条开宗明义地表达了这一宗旨[6]。
这一基本宗旨目的清晰表明: 以食品的安全性作为法制度宗旨的唯一指向，是食品安全监管法制度设计的核心。而相关法律法规以此为制度设计的根本宗旨，具有两层含义：一是目的的唯一性；二是目的的优先性。目的唯一性是指保证食品安全是法律法规的全部规制方向。没有也不应当有其它诸如“维护市场秩序”、“促进产业发展”等目的混杂其中；目的优先性是指在涉及食品的众多行为规制当中，食品安全类的行为规制必须优先于其它行为规制，且需单独的法律制度设计予以特别规制。这一点也是将食品安全违法行为必须与其它违反市场竞争和交易规则类的食品违法行为，诸如以次充好、以假充真、缺斤短两、虚假宣传等加以严格区分的根本原因。
（二）保护公众的生命健康权是食品安全监管法制度的基本特征。
《食品安全法》第一条还进一步明确了“保障公众身体健康和生命安全”的宗旨要求，这是该法关于保证食品安全制度设计的基本特征。生命健康权是人类的最基本权利，食品安全是生命健康权的重要内容之一，对生命健康权的保证是生产经营者的基本义务。因此，保护公众的生命健康权是食品安全法制度的最基本特征，食品生产经营者是食品安全 “第一责任人”的概念也是全世界公认的基本原则，欧盟《食品安全白皮书》[7]关于食品生产经营者是第一责任人的
表达是这样的: “在食品链中（饲料生产者、农民和食品生产者/ 操作者、各成员国和其他国家的主管当局、委员会、消费者)、各项主体的任务一定要分清: 饲料生产者、农民和食品运作者拥有对食品安全最基本的责任。”日本《食品安全法》的表述: “凡从事肥料、农药、饲料添加剂、动物用医药制品，及其有可能影响到食品安全性的农林渔业的生产资材，食品（包括使用原料、材料的农林水产品）或添加物、器具（指同条第4项中规定的器具）或包装容器（指同条第5项中规定的容器、包装）的生产、引进或销售，其他从事相关事业活动的企业（以下称之为‘食品相关企业’）在从事经营、生产时，作为第一责任人。依据基本理念，为确保食品的安全”[8]。可见，在食品安全法中，生产经营者与“公众” （消费者）并不是“平等的契约关系”，这一点与“保护消费者合法权益”无论是在内涵还是外延方面都不相同。同时，强调“生命健康权”是法制度的唯一宗旨，没有，也不会有 “均衡的利益保护”目的。与“生命健康权”相比较，生产经营者的利益保护不是食品安全监管法制度需要“均衡” 考虑的内容。
三、食品安全监管与市场监管的宗旨不完全 “兼容”
从以上分析可以得出如下“兼容性”结论：市场监管与食品安全监管在总体上来说少部分“兼容”，绝大部分不 “兼容”，甚至在个别法制度设计与执行方面相互排斥。二者的“兼容”部分在于：无论市场监管还是食品安全监管，其法律规制对象都指向市场主体———食品生产经营者及其相关行为（当然，食品生产经营者并不是市场监管的全部市场主体），但是，即使在这一“兼容”部分中，二者具体规制目的也并不相同。食品生产经营者违反竞争或交易规则的行为并不是食品安全监管的规制指向，只有当食品生产经营者以有损食品安全的行为违反正当竞争或交易规则时，市场监管和食品安全监管才表现出表面上的“兼容”情形。
除上述情形以外，市场监管与食品安全监管在法制度的核心目的与特征两个方面，均表现出并不“兼容”的情形， 如“对普通的产品立法者希望尽量通过私人向法院主张权利的私法机制提升其质量、安全水平行政手段的介入应当保持一定程度的克制；而对于食品、药品立法者则希望强化行政性监管。”[9]“市场有序发展”的终极目标与“食品安全性” 的终极目标、“公平公正”的市场监管目的与“安全优先”的食品安全监管目的、“合法权益”的“均衡”保护与“生命健康权”的“非均衡”保护，等等。
食品安全监管法律规制手段严于市场监管
法律制度规制手段是指为了实现该法律的宗旨和目的ꎬ 针对相对人或标的物设定的一系列制度、措施、和责任要求。从现行的法律制度分析，主要包括：相对人的义务设定与标的物的规制要求两个方面。“从食品安全的现实角度来看，执法者对生产经营者市场准入资格审查、生产经营过程检查、违规行为处罚等都拥有相当大的自由裁量权。”[1]这种自由裁量权要大于市场监管的法治手段。
一、食品安全 “第一责任人” 的法定义务严于市场主体
市场监管法律制度的严厉程度低于食品安全法律制度，具体表现为:
（一）市场监管法律制度对于市场主体的行为要求以 “禁止性”规定为主，而食品安全监管法律制度对生产经营者“许可性”规定与“禁止性”规定并重。
《产品质量法》在“生产者、销售者产品质量责任和义务”的全部十四条规定中有九条是“禁止性”规定，这就意味着：“禁区”之外就是被允许的行为空间。应当看到这种“禁止性”义务的规制方式符合市场监管的目的需要，给予市场主体尽可能最大的行为空间，是市场发展的根本要求。这也是所谓“管的最少的政府就是管的最好的政府”（托马斯•潘恩）的意义所在。
与市场监管法律制度不同，在设定食品生产经营者的行为义务方面，食品安全监管法制度强调“许可性”与 “禁止性”并重，在详细设定了食品生产经营者行为的“禁止性”义务[2]的同时，着重进行了“许可性”规定，这是食品安全保证的特殊要求所决定的。食品的风险源自生产经营者的相关行为，同时，由于食品安全科学研究的复杂性、未知性、以及生产经营者对食品安全认知能力的局限性等诸多原因，保证食品安全的法律制度任务之一就是要规定相对人的行为空间必须以最大限度地降低食品安全风险为前提。所以，对食品生产经营者的行为首先要规定“许可性”义务，即，规定其行为的最大范围，超出“许可性”行为范围的即为违法[3]。
（二）市场监管法律制度以“信息对称”为目标；食品安全法律制度以“信息对称”为手段。
“市场是有缺陷的，其自身无法克服由于自然垄断、外部性、信息不对称、集体行动、资源稀缺等原因产生的‘市场失灵’问题”[4]因此，保证“信息对称”是市场监管法律制度目标。
强调相关的“公示”、“告知”、“标明”、“说明” 等行为的重要性，消除“信息不对称”是市场监管的目标之一，也是市场监管相对人的根本性义务。市场监管法制度的主要规制方向之一就是关于竞争者或消费者“知情权”的保证[5]。“信息不对称”的禁止性规定是市场监管法制度的重要内容之一，是一种“目的性”要求。所谓“目的性”要求，就是法律的规定内容并不是目的实现的手段，而就是目的本身。“信息不对称”的消除已经能够满足竞争者或消费者的“知情权”要求，因此，法律制度目的已经实现与市场监管法律制度不同，食品安全法律制度以“信息对称”为手段、以规定相关的“标签”、“说明书”、“标明”、“标示”等行为，进一步保证食品安全的根本目的的实现。在食品的安全性信息传递中，“传递”确实是不可或缺的义务要求，但更为重要的是“传递”的信息内容必须符合食品安全保证要求。所以，对于生产经营者而言，所有信息传递的要求除了与市场监管所要求的“齐全”和“真实” 以外，还必须做到“内容符合食品安全要求”[6]。
（三）市场监管法制度对市场主体的生产经营过程几乎没有规制要求；食品安全法律制度强调对生产经营过程的规制要求。
市场监管的目的决定了市场监管法制度对市场主体的生产经营过程几乎没有规制要求。“竞争”和“交易”秩序的维护，是市场监管的根本目的。在这两大秩序的维护制度设计中，根据市场主体的行为结果做出相应的规制要求，即可以实现规制目的。同时，在不涉及生命健康权的前提下，合法权益受到侵害的相关竞争者或消费者的损失均可以由违法的相对人承担。所以，法律无须对其生产经营的过程做规制。
而出于食品安全的目的要求，食品安全法律制度强调对生产经营过程的规制要求，这是食品安全直接关系“生命健康权”的本质所决定的。食品生产经营者作为“第一责任人”，其行为直接决定着风险的高低。而且，食品安全危害给特定人群造成的侵害可能是违法相对人无法补偿的健康、甚至生命的代价，这种结果依靠法律赋予相对人义务也无法补偿[7]。其目的就是要“防患于未然”，尽量提前介入相对人的行为过程控制，防控食品安全风险。这种制度设计体现的不是“管的越少越好”，而是相反。
二、“食品”规制结果要求高于市场监管
法律制度对“食品 规制结果要求高于市场监管。主要体现在以下几个方面:
（一）“食品安全”与“食品质量”存在着本质区别，前者的要求严于后者。
“消费者对产品的期待大致可以分为两类：首先是安全，即这些产品在正常使用的情况下不发生对人身、健康和财产的损害；另一类是不包括安全在内的质量期待，即消费者对产品外观、营养、使用性能等方面的主观偏好。食品、药品的核心问题是安全。而其他产品在正常使用情况下一般不会产生健康安全问题，大多数争议集中于质量。”[8]事实上，法律规制不管食品，管的是相对人的行为。因此，在不同的法律中，针对“食品”设定的各种规制要求，其实都是对相对人行为的结果要求。“食品安全”与“食品质量”本质上都是相对人的行为结果要求，但是在法律规制上却存在着差异。《产品质量法》并没有对“产品（食品）质量”做出定义。在全国人大法工委编著的《产品质量法释义》中给出了“产品质量”的定义：“质量的基本定义为产品的适用性。”[9]同时进一步解释了什么是“适用性”：“产品是为满足消费者的需要、社会的需要而生产的。产品的质量就是满足消费者需要、社会需要的程度。因此，产品的生产应当按照消费者需要、社会需要来进行，充分考虑市场的导向。产品只有具有适用性，符合消费者的需要、社会的需要，才是质量好的产品。”[10]可见，“食品质量”是一个相对性较强的概念，其本质是“适用性”，是根据“消费者需要和社会需要”而存在、调整的要求集合。“市场的导向”是决定质量存在的重要因素，不存在绝对的、固定不变的“食品质量”好坏标准和要求。
“食品安全”是指“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”（《食品安全法》第一百五十条）这里不存在“适用性”的要求，更不会以“消费者需要和社会需要”作为前提条件。其全部的本质就是绝对的、固定的“零危害”需要。
这里需要特别加以辨析的是，在法律意义上，“安全需要”并不等于“消费者需要”或“社会需要”，更不是市场导向决定的产物。它是公众生命健康权的基本需要，不因消费者多层次、多目标的变化而变化，更不会适应社会的不同需求。“食品安全”作为人类面对的共同风险与危害防控要求，其内容要求变化只会随科技发展进步的变化而变化。
（二）“食品安全标准”与“食品质量标准”是衡量食品不同属性的技术规范，前者的强制性与违反的后果要远远大于后者。
《产品质量法》并没有直接给出“食品质量标准”的定义。第六条规定“鼓励企业产品质量达到并且超过行业标准、 国家标准和国际标准”，这一规定明确表达了“食品质量”确有好坏之分。而且，针对同一产品同一项目，不同的“食品质量标准”并存是一个非常正常的现象[11]
《食品安全法》对“食品安全标准”做出了大量细致具体的规定，并将其作为食品安全监管的主要规制工具。法律第二章对“食品安全标准”进行了专门规定。同时，食品安全标准在全部法律制度设计中扮演了极其重要的角色，成为食品安全规制的主要基础依据[12]
对比分析二者可以发现：“食品质量标准”与“食品安全标准”至少存在着以下四个方面的不同：一是标准所代表的问题性质不同。这一点实际上就是“质量”与“安全”两个概念的本质区别在“标准”方面的具体表现。二是在相对人义务规定的作用不同，与“食品质量标准”相比，“食品安全标准”在相对人行为义务要求上发挥着更为强硬的刚性要求作用。三是“唯一性”不同，从食品质量的定义出发，针对同一食品的质量标准可以有不止一个，以区分不同的质量档次；而针对同一食品的安全标准有且只能有一个，这是由安全的本质含义所决定的。如果就同一个风险情形出现了两个不同的安全标准进行判定，不仅会造成生产经营者的无所适从，而且在风险防控上根本做到有效控制与监管。四是在法律责任的承担上发挥的作用不同，不符合食品安全标准的行为无论是在行政处罚方面、还是民事赔偿方面，都有着较为严厉的结果规定，这一点在下面的法律责任比较中将详细分析。
（三）食品安全的“准入”不同于食品质量的“认证”，属于更为严格的“事前”监管。
基于“质量”和“安全”的不同要求，食品的市场进入存在着较大的区别。作为回应“消费者需要和社会需要”的食品，依照《产品质量法》的规定，相对人可以按照“自愿原则”通过“质量认证体系”对食品进行认证。并且，法律并没有规定认证是进入市场的前置条件，实施认证的可以行政部门，也可以是授权的社会认证机构；
作为必须保证安全性的食品，依照《食品安全法》的规定，进入市场的前提是必须经过相关部门的各种“许可”，这包括生产经营者的准入许可、食品原料的目录、“药食同源”物质的目录、“特殊食品”及原料目录等许可、注册或备案要求。所有这些“准入”要求依法均须由法律赋权的行政部门实施，各类“社会机构”均无权参与。
（四）基于食品安全监管目的的“可追溯制度”远远高于市场监管的要求。
与“过程控制义务”设定的原理相同，市场监管对于食品的可追溯要求并没有太大的需求。所以，市场监管依据的诸多法律对食品的可追溯基本没有规制。
与之相反，在食品安全监管中，可追溯要求是食品安全保证的一项重要规制措施。“食品安全可追溯是基于食品安全保证目标、对生产经营的食品可以即时得知相关信息的一种要求”[13]
基于“全过程控制”和“源头治理”的根本要求，食品的可追溯制度成为食品安全监管法制度的一个基础性制度构成。食品可追溯实际上就是安全信息与违法责任的可追溯，而这两点均是食品安全风险防控的至关重要的要求。
结论与讨论
从行政目的的视角分析，传统的市场监管与食品安全监管是两种完全不同的公共事物治理。尽管在很多具体的规制指向上，二者的治理方向指向了同一对象，但是，如果因为对象相同就将其视为同一公共事物，那么二者的治理都将与“依法行政”的目标背道而驰，而最终迎来的依然还是“都管不好”的结局。
从法律适用的视角观察，食品安全监管与市场监管的差异则表现的更加清晰。如前文所析，二者从法律的宗旨到规制手段都存在着显著不同。
基于行政法治的根本出发点，食品安全监管与药品监管具有“同质性”，二者不仅在“生命健康权”的维护方面高度一致，而且食品与药品无论从广域的相关性，还是从中国独特的饮食文化习惯而言，都有着千丝万缕的关系。在法律制度设计上，二者无论是立法宗旨还是规制手段都具有较强的一致性。这一点从美国最初FDA诞生所依据的1906年的《纯净食品药品法案》（Pure Food and Drug Act）可以得到佐证。因为，“法律对食品的规定与对药品的规定相差无几”[1]。并且，FDA在其发展的100多年里不断完善，成为推动美国食品药品监管水平不断提升的主要行政力量。
对于目前已经“三合一”的市场监管部门而言，当务之急是更新传统的市场监管概念的内涵与外延，将承担着“维护生命健康权”使命的食品安全监管（包括药品监管）从思想认识、理论研究到法律的制定与适用全面纳入。“竞争秩序”与“消费者权益保护”不再是市场监管的全部外延，而要有机地纳入“生命健康权维护”的内容。同时，对不同的法律制度及其适用，要按照依法行政的根本原则，区分不同的情形予以适用。对食品安全问题，应当克服机构改革后可能带来的“依政行法”的不正确认识与行为，从依法行政的根本点出发，明析食品安全监管与市场监管的不同之处，在监管中真正从“依法行政”的角度出发，在部门内部机构设置上区分食品安全监管与市场监管的职能分工，从执法思想、注册许可、日常监管、案件查办、法制审查等各项具体行政行为方面进行严格的区分，并在具体实施中严格行为规范。另外，从队伍建设、奖惩机制等方面进行针对性强的制度设计，使不同的监管专业要求与责任对应不同的执法人员素质要求与回报。客观地说，在形式上已经合并的部门中实施不“同质”的行政行为，混乱在所难免，但是如果能够牢固树立法治思维，坚持践行依法行政的思想和原则，则有可能在不“同质”的同一部门内实现“法定职责必须为、法无授权不可为”的法治愿景。
（本文所有观点纯属个人观点，不代表任何机构立场！如有雷同，纯属知音！——冀博士注）
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