机构改革后，市场监管领域职务违法犯罪如何预防？

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对做好新时期市场监管

职务违法犯罪预防工作的认识与思考

唐山市丰润区市场监督管理局  贾海东

当前，按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》等相关规定，全国上下正在深入推进市场监管综合执法改革，时间节点明确，市场监管总局已经组建成立并正常运转，10余个省份的机构改革方案已获中央批准，有的省市场监督管理厅（局）已经挂牌，各级市场监管综合执法队伍成立在即。全国县（市、区）级市场监督管理部门近年现多已由原工商、质监、食药监等部门整合组建完成并开展工作。

市场监管部门承担着食品药品、特种设备、工业产品质量的安全监管和维护市场经济秩序等重要职能，涉及国计民生和人民群众切身利益，责任重大，使命光荣、任务繁重，各级党委、政府高度重视，广大人民群众以及社会各界普遍关注。

新时期新形势下，如何具体做到依法履职、秉公用权、廉洁从政，最大限度地预防市场监管执法领域滥用职权、玩忽职守等职务违法犯罪发生，确保队伍稳定和职业安全是摆在我们面前的一个重要课题，同时也是一个十分紧迫的政治任务。

本文所称的职务违法犯罪指的是职务违法和职务犯罪。预防职务违法犯罪工作（以下简称预防工作）是指在职务违法犯罪发生之前，采取各种措施，制约或消除国家工作人员发生与职务相关的违法犯罪的因素和条件，以遏制、减少乃至最终消除职务违法犯罪的社会防范活动的总称。

职务犯罪，是指国家工作人员的贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员的渎职犯罪和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪及其他犯罪。

职务违法与职务犯罪不同，职务犯罪具有较为明确的规定及体系，但是，对于职务违法的概念和外延，尚无准确的界定。

一般认为，职务违法，是指行使公权力的公职人员实施的尚未达到刑事犯罪立案标准的具有公益侵害性，依据《公务员法》《监察法》《行政机关公务员处分条例》《法官法》《检察官法》等法律规定应当受到处分的违法行为。

职务违法犯罪预防工作需要从基础做起，打防结合，标本兼治，多措并举，综合施治，常抓不懈，持之以恒，久久为功。

监管和执法工作紧密相连，无法截然分开。各级市场监管综合执法队伍相继成立在即，这支队伍面临新形势，必须要适应新要求，迎接新挑战。

分析职务违法犯罪成因，有必然因素，也有偶然因素，很多时候，偶然之中存在必然，不重视、不学习、不作为、乱作为，不出问题才怪。下面结合市场监管执法实践，就如何做好预防工作，笔者谈三点认识：

一、提高思想认识与全面加强学习。

（一）提高思想认识，这是一项老生常谈却又极其重要的基础性工作。当前，市场监管执法工作任务繁重，压力山大，尤其是基础市场监管部门人员年龄结构持续老化，法律知识和业务能力整体水平不高，缺编缺人和被动应对现象较为普遍。诚然，这在一定程度上制约着工作的有效开展。但我们不能等靠，只能直面现实，迎难而上，主动作为，履职尽责；否则，出了问题责任还是自己的，无人能够替代。实际工作中，一个单位出现了违纪甚至职务违法犯罪案件，不仅对本人是天大的事情，而且也会引起单位内部的地震，并且在很长一段时期内这种影响很难消除，对监管执法工作的负面作用不言而喻。

职务违法犯罪预防工作，教育是基础，法制是保障，监督是关键。内因决定外因，思想决定态度和行动。机关领导、中层干部、执法人员必须要全方位地树立底线思维、强化敬畏意识、红线意识。如果没有从领导、中层到一线同志的全方位持续重视，没有领导的真“领”真“导”，没有一岗双责的动态落实，没有全员上下的共同重视和持续推进执行，再多的制度和规定也会起不到实质作用。

动员千遍，不如问责一次。问责一人，警醒一片。但我们终究是谁也不愿意问责的事情发生在本单位乃至本人身上。所以不断统一思想，提高认识，加强多种形式的对与预防工作有关的如教育、培训、谈心、提示、案例警示、指导、推进、监督、检查工作的重视，防微杜渐，前瞻性地做好各项工作尤为重要。可以说，思想重视，是做好预防工作的动力源泉。我们绝不能拿自身惨痛的教训，不能拿牺牲政治生命、个人前途、家庭幸福来换取迟到的重视。

（二）关于加强学习问题，包括政治理论和业务知识尤其是法律知识的学习。工欲善其事必先利其器，法律就是执法者的武器。不了解武器，不会运用武器，谈何能打仗、打胜仗？试想一下，如果我们去一个问题生产经营者处进行执法检查，对一些存在的基本问题和风险点不能发现，甚至根本意识不到其违法性，这是多么可怕的一件事情。不仅问题得不到纠正，当事人逃避了处罚，而且还给今后的工作留下了诸多隐患（诸如当事人据此可以主张其生产经营之合法性等等，与此同时也给监管人员自身的失职行为留下素材）。由此，业务知识和监管执法能力提升的重要性可见一斑。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号令）第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”可见，市场监管执法人员对以上刑法中相关的类罪名以及配套的司法解释、立案标准是有法定的知悉义务的，出了问题以不知道为由推脱是不行的。

2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了的《中华人民共和国监察法》，2018年4月中旬中央纪委国家监察委员会公布了《公职人员政务处分暂行规定》和《国家监察委员会管辖规定（试行）》，《国家监察委员会管辖规定（试行）》中也进一步明确了管辖的贪污贿赂犯罪、滥用职权犯罪、玩忽职守犯罪、徇私舞弊犯罪、重大责任事故犯罪和公职人员其他犯罪等六类犯罪，涉及88个罪名。法律和规定体现了对行使公权力人员监察的全覆盖。显然，市场监管工作人员已全部纳入各级纪委、监委的监察范围，并且是监察重点之一。对以上法律和规定我们亦应重点学习。

由于贪污贿赂类犯罪一般直接与金钱财物利益挂钩，凡是实施有关行为的，轻则违纪违法，重则涉嫌犯罪，工作生活中易于自身辨识，此项工作的预防核心是加强自身修养，提高抵御各种利益诱惑和拒腐防变能力、增强自身定力，守住廉洁底线；而市场监管执法工作的情况复杂，法律、法规、规章和各类规范性文件、技术标准规范量大面广，十分庞杂，具体工作和证据的标准、规则和尺度不易把握，相关的渎职违法犯罪行为在业务工作中亦表现形式多有不同，需要重点学习，尤其是对与市场监管执法工作联系比较密切的滥用职权罪、玩忽职守罪、食品监管渎职罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪等罪名的犯罪构成和立案标准，更应该结合市场监管执法工作实际深入学习领会。

例如，哪些属于徇私舞弊不移交刑事案件罪立案标准中涉及的对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件，哪些属于放纵制售伪劣商品犯罪行为罪立案标准中规定的生产、销售假药或者有毒、有害食品、化肥犯罪和依法可能判处3年有期徒刑以上刑罚的生产、销售伪劣商品犯罪行为，这都需要市场监管执法人员结合司法实践判例深入学习理解，烂熟于心，在执法实践中严于把握。

鉴此，为提高对学习的重视程度和引以为戒，简要地提几个案例：

1.滥用职权造成恶劣社会影响即构成犯罪，罗甲、罗乙、朱某滥用职权案（最高检指导案例）裁判要点指出，实践中，对滥用职权“造成恶劣社会影响的”，应当依法认定为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。因此，市场监管工作中因渎职而受到新闻媒体曝光尤其是中央和省级媒体曝光，或导致多人进京赴省上访的，可视为造成恶劣社会影响，很可能被监察调查。

2.在某市百货公司商场发生了一起电梯安全事故，死亡一人，达到了“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的立案标准，检察机关认为电梯使用单位运行使用管理中存在多处违规行为，尤其是应急培训、演练缺失，现场管理人员不知如何关闭紧急按钮，而作为主管部门的监管人员未能及时对该电梯使用单位进行执法检查并发现存在的问题，最后导致事故的发生，具有刑法上的因果关系，以玩忽职守罪对两名监管人员立案侦查并采取强制措施。

3.最高检在发布的某惩治危害食品安全犯罪指导案例中指出：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权，向生产、销售有毒、有害食品的犯罪分子通风报信，帮助逃避处罚的，应当认定为食品监管渎职罪。

另，在某食品监管渎职罪案例中，因一餐饮单位出现多人食物中毒的食品安全事件，监管人员被以未对事故单位进行过检查和未对从业人员进行食品安全培训，与食物中毒事故具有刑法上的因果关系为由，判处食品监管渎职罪罪名成立。

此外，实践中，违反法定程序和标准，该实施查封（扣押）强制措施控制危害的不实施，该解除的不解除，不该实施的乱实施；一般程序案件中执法人员或有关负责人擅自决定处罚事项、随意减轻或免除行政处罚；不认真调查，该采取的检查、调查措施不采取，该检查的重点场所不检查，该调查的重点人员不调查，该下达监察指令或责令改正通知的不下达，下达后不进行后续监管或督导检查，对职责内的区域性、持续性或明显部位无证无照或各类假冒伪劣等违反经济秩序违法犯罪行为视而不见，或检查流于形式等等；对违背常理的证据和当事人的陈述不质疑、不查证而轻易采信；歪曲、虚构、淡化事实，避重就轻或轻描淡写，甚至直接违背事实修改或伪造笔录等证据材料，改变案件性质，以罚代刑；直接向犯罪分子或通过其亲友等通过电话、短信、微信等多种形式向犯罪分子泄露、告知、通报有关部门查禁活动的部署、措施、计划以及时间、地点等信息等等，这些行为均可能被依法认定为滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊等职务违法犯罪行为，必须引起高度重视！

需要指出的是，在市场监管部门作为执法主体的如食品安全法、产品质量法、特种设备安全法、商标法、药品管理法、广告法、公司法、工业产品生产许可证管理条例、医疗器械监督管理条例、禁止传销条例等法律、法规的有关条文中，也都有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”之衔接规定，这些也需要结合刑法的相关规定、配套解释认真学习领会。

除以上对法律知识和司法实践案例的学习外，还要对食品药品、工业产品、特种设备、生产经营类许可证等技术性规范和常识进行学习，如对食品监管工作来讲，还需深入学习食品安全国家标准预包装食品标签通则GB7718、预包装食品营养标签通则GB28050、食品生产经营规范等等。关于学习方式，当前，科技、交通、通讯等都十分发达，完全可以通过向书本、媒体网络（含微信、微博、各市场监管部门官网、行政处罚公示官网、裁判文书网等）、系统先进兄弟局、先进监管执法人员学习，并且这种学习是可以做到相对动态及时的；当然内部经常性的各种培训更是必不可少的。唯有此，才能打造出过硬的业务本领，为开展好监管执法和相关的预防工作提供支撑和保障。

国以才治，政以才兴。无论是提高思想认识，还是加强业务学习，根本上都是解决人这一根本性因素问题。市场监管部门尤其是基层，基础薄弱，人才现对较为匮乏，因此，因地制宜、有所重点地培养几名政治素质过硬，理论实践水平较强的骨干十分必要，多给他们提供各种学习、培训和外联机会，使之尽快成为部门内的业务尖子、行家里手，参与执法办案和业务动态咨询指导，参与案件合议，列席案件审理并发表意见。应当说，这种方式对解决当前基层执法办案和渎职风险防控水平不高问题会起到十分积极的作用。

与此同时，应及时向党委政府请示报告，尽可能多地招录或调入法律和相关所需专业的人员，不断充实新鲜血液和监管力量。

此外，鉴于目前基层市场监管执法人员普遍压力大，都不同程度地存在焦虑心理，并由此制约着工作的有效开展，所以，有的放矢地开展干部职工心里健康教育和疏导，加强对他们工作生活的关爱，亦应列入单位和领导的重要议事日程，抓好人性化管理。

二、加强组织机制保障与权力制约监督　

实际上，做好预防工作的根本还是依法依规地做好市场监管执法工作本身。因此，科学地设置机构，合理地配置资源和要素对有效推进监管执法工作之开展亦至关重要。

（一）探索成立专兼职咨询指导培训机构。除常设人员外，应吸收单位法律顾问和公职律师参加；业务尖子可以为兼职成员。负责对全局有关业务和执法办案进行动态咨询指导，防范职务违法犯罪风险，必要时重大案件可提前介入，引导取证方向；负责对全局人员进行培训，配合业务处室对各类生产经营者进行集体培训、警示告诫、行政约谈指导。局内要对他们给予更多的政策支持，如外出学习、交流、培训，不断提高理论实践水平等等；如全局各类业务文件均可让他们阅览学习，以便及时全面了解系统工作和职责；同时鼓励支持他们积极与法制部门，纪委、监委的职，务违法犯罪预防和审理机构，检察机关的侦查监督、起诉机构，法院的行政庭，公安部门的法制机构进行对接外联，主动沟通情况，咨询请示相关意见，进而更好地推进系统相关工作之有效开展。

（二）成立信息监测中心，可与投诉举报中心联合办公。负责辖区线索摸排、风险研判和舆情监测，发现各类风险苗头、隐患及时报告处置。中心可以亲自也可以委托第三方或其他形式对重点行业、重点领域、重点产（商）品或服务进行摸排、暗访、监测，发现和揭露潜规则，有的放矢地为监管执法提供情报信息支持，实现早预警、早处置，最大限度减少渎职风险。

（三）成立机动性市场监管执法队伍、在市场监管部门设立公安警务工作室。当前，基层监管执法任务繁重庞杂，为做好各项应急处置和抓好重大、敏感、典型及特殊案件、事件的办理工作，可因地制宜地成立一支机动性市场监管执法队伍，不直接承担监管任务，查处基层监管分局、科队不便或不宜办理的案件，只对所办案件负责。

公安部门是我们开展监管执法的重要保障，为提高两法衔接效果和执法威慑力，及时预防妨碍公务事件发生，加大公安机关查处食品药品、假冒伪劣等有关的重大犯罪案件的提前介入侦办力度，可积极争取在市场监管部门设立公安警务工作室，使之成为与公安部门中经侦、食品药品、治安、法制和各派出所联系的桥梁纽带，为查大案、端窝点和开展好各类监管执法活动提供支持。

（四）加强内部监督，消除监管盲区和自留地。受各种主客观因素影响，基层区域监管机构，尤其是一段时期以后，执法办案均会受到或多或少的多方面制约影响。因此在通过加强制度建设和廉政教育的同时，应采取定期轮岗、交叉执法、双随机抽查等多种方式消除监管盲区和自留地。

（五）加强纪律检查和执法监督。牢固树立“严是爱、宽是害”理念，对不作为、乱作为，对事已关己仍然挂起，对与贪污腐化和徇私情私利交织的行为、苗头要经常抓、反复抓、抓反复，坚持露头就打，不能任其发展形成不良风气；必要时，不排除采取断然措施，向纪委依组织程序汇报，请纪委、监委来给打一针预防针，以避免因小失大，出现不可挽回的后果和损失。

三、科学监管、规范执法和强化外联

中国进入新时代，新时期的市场监管工作面临新形势和新要求，科技高速发展，要与时俱进，开拓思路，创新监管方式，实现科学监管。

例如针对不同行业、领域的监管对象，在实行分类监管的同时，建立各类监管对象负责人参加的微信监管服务工作群，及时推送有关法律、法规和规范要求，通过微信信息进行教育培训，集中约谈告诫、普法和动态警示、通报案例等等，对群中不认真学习落实的依法进行重点检查，发现问题严肃处理并在群内通报警示，以引起重视，使这种模式得以长期有效运行。

应当说，培训警示是一种较为有效的监管规范方法，投入少，效果佳。从实践上看，不仅提升了监管效果，而且还为履行监管服务和谁执法、谁普法职责乃至监管对象是否知晓或履行义务提供了证明。

此外，要运用好当事人书面承诺、协管员管理及线索上报、监管执法全过程记录，穷尽职责内调查手段（如商请公安介入提前调查、提请其他部门协查或向上级及有关部门通报、报备、请示报告等等），对界定模糊的涉罪案件及时移送公安机关并录入两法衔接平台系统等多种措施规范执法，防范渎职风险。

实际上，请示、报告、咨询沟通是强化外联协调的重要形式。就有关重点问题及时向党委、政府、纪委、监委、司法部门、上级业务部门、乡镇、部门报告请示、沟通对接，争取各方支持，形成合力，这是一种政治、业务工作要求和技巧，不仅会增强监管合力，而且还会最大限度地防范渎职风险。

以上随想是本人对市场监管执法中预防职务违法犯罪工作的一点粗浅认识和思考，挂一漏万，篇幅所限，不再赘述。不妥之处，敬请批评指正！

（作者：贾海东 唐山市丰润区市场监督管理局副局长、公职律师）

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