市场监管行政处罚程序暂行规定解读之管辖（上）
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《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》解读之第二章管辖（上）
杨占新（因文字较多，故分上下篇推送）
第六条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
一、解读
行政案件的管辖是行政权在行政机关内部的划分。明确规定行政处罚主体对行政违法案件的管辖权，有利于防止处罚主体越权处罚或者重复处罚，同时也可以对那些有管辖权而不认真行使职责的处罚主体进行约束。使行政机关能够尽职尽责行使权力，使行政违法行为能够及时、有效的得到处理，从而提高行政机关的工作效率，保障行政机关有效地实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。管辖问题是规范行政处罚的重要问题之一，它是正确实施行政处罚的前提和基础，只有明确对行政违法案件的管辖权，才能有效地对违法行为给以制裁，同时有利于监督行政机关依法行政。明确市场监管行政处罚案件的管辖权，既有利于防止市场监督管理部门之间管辖冲突、争夺案件，又有利于防止推诿扯皮、该为不为。行政管辖权从内容上来分，可分为地域管辖、级别管辖、职能管辖、指定管辖等。本条是对地域管辖的规定。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对被破坏了的(关系、过程、财产等)迅速予以恢复，对良好的予以维持并加以促进，使其发展。这些都必须通过对违法行为实施制裁，对合法行为予以保护、鼓励来实现。从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖应以行为发生地为依据。受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的范畴。对侵权行为的处理，一般都采取属地主义原则，《处罚法》由此也规定了行政处罚管辖的属地原则。行政处罚管辖的效率原则，也要求行政处罚的地域管辖，应根据行为发生地来确定。
“县级以上”市场监督管理部门包括“县级”，各县市场监督管理局设置的分局或市场监管所，属于县局派出机构，《程序规定》明确除法律、法规、规章授权以派出机构名义实施行政处罚的除外，以县局名义实施处罚。本条规定的“县级市场监督管理部门”在法律法规中一般会表述为“县级以上人民政府市场监督管理部门”，县人民政府市场监管部门一般为科级，而不是“县级”。但《工商程序》和《质监程序》均沿用“县级工商行政管理部门”、“县级质量技术监督部门”，故考虑不会因此引起误解的情况下，《程序规定》继续沿用了“县级”的表述。
关于“法律、行政法规另有规定的除外”的理解问题。这里的例外只能是法律和行政法规的规定，比如《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）关于境外的垄断行为对境内市场竞争产生排除、限制影响的，尽管违法行为发生在境外，但仍然可以由我国市场监管部门管辖。《特殊标志管理条例》第十五条规定特殊标志所有人或者使用人有所列行为之一的，由其所在地或者行为发生地县级以上人民政府工商行政管理部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府工商行政管理部门责令使用人停止使用该特殊标志，由国务院工商行政管理部门撤销所有人的特殊标志登记。此类案件，违法行为人所在地或者违法行为发生地县以上工商行政管理部门都有管辖权。
二、实务问题
“违法行为发生地”如何认定？
根据行政处罚法的规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。如何理解违法行为发生地，是实施行政处罚首先要解决的问题。应当说，行为人实施了行政违法行为，在其实施过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。如贩卖假药的违法行为，李某在甲地制造假药到乙地销售，运输过程经过丙地、丁地，依照本法的规定，甲乙丙丁四地都可能成为违法行为发生地，当地的行政执法机关如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。但是如果这一违法行为是在乙地销售假药时才被查获，只需由乙地的行政执法机关实施行政处罚就可以了，甲丙丁三地的行政机关不应再实施行政处罚，因为行为人在前几地实施的制造和运输假药的行为在此只能看作是销售假药行为的前期准备，当然，乙地行政机关在对该销售假药行为实施行政处罚时应考虑到行为人实施了制造、运输假药的违法行为，依法给予并处处罚。但是，如果制造假药和销售假药的不是同一个人，情况就有所不同。甲地制造假药的人是王某，李某是从王某处收购了假药后到乙地销售，乙地的行政机关查获后对李某销售假药的行为作出了行政处罚，同时对王某制造假药的行为还必须给予行政处罚。当然，对于王某制造假药的行政处罚是由乙地的行政机关作出还是由甲地的行政机关作出，从法律规定看都是可以的，但应考虑便于行政处罚的实施，有利于提高行政执法效率的原则。（来源：全国人大网关于《行政处罚法》问答）
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国家食药局关于药品生产企业在异地发生违法行为管辖权问题的批复
吉林省食品药品监督管理局：
你局《关于江苏省盐城市建湖药品监督管理局是否越权执法问题的请示》（吉食药监市〔２００４〕６８号）收悉。现批复如下：
药品监督管理行政处罚地域管辖的原则是“违法行为发生地”药品监督管理部门管辖。在本辖区内查获经营、使用单位存在质量问题的产品，经向原生产所在地药品监督管理部门协查核查或其他证据证明，确定产品的质量问题属于生产行为所致，应对辖区内有责任的药品经营或使用单位依法处理，同时按《国家食品药品监督管理局第１号令》第八条“药品监督管理部门发现案件不属于本部门主管或者管辖的，应当填写《案件移送审批表》，经药品监督管理部门主管领导批准后即时填写《案件移送书》，并将相关案件材料一并移送有管辖权的药品监督管理部门或相关行政管理部门处理”和第十条“药品监督管理部门查处案件时，发现有涉及其他药品监督管理部门管辖的违法行为，应参照本规定第八条填写有关文书，连同有关证据材料一并移送该药品监督管理部门。有管辖权的药品监督管理部门对移送的案件应当及时查处”的规定办理。即：由生产企业所在地药品监督管理部门依法作出处罚。
对于长春今来药业（集团）有限公司生产的产品在江苏省盐城市建湖县经营和使用单位所发现的质量问题，请按上述原则和有关规定办理。
二○○五年五月十九日
第七条 县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。
一、解读
本条是关于级别管辖的规定。主要解决违法行为具体应当由哪一级市场监督管理部门实施处罚的问题，与地域管辖共同构成纵横坐标确定的交叉点来确定承办案件的具体管理部门。《程序规定》仅仅明确了县级和设区市级市场监管部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件。原因是，《执法改革意见》确立了以县级、设区的市级市场监督管理部门管辖为主的原则，省市场监管部门原则上不设执法队伍，以进一步减少执法层级，推进执法力量下沉。
本条同时规定法律、法规、规章规定由省级以上市场监管部门管辖的案件应当由省级以上市场监管部门管辖。比如按照本次机构改革有关规定，省药品监督管理局直接负责药品、医疗器械、化妆品生产环节处罚，以及药品批发、互联网销售第三方平台处罚。
二、实务问题
本条规定是否意味着省局只能处罚法律、法规、规章规定由自己直管的案件？
《执法改革意见》要求省市场监管部门“应强化统筹协调和监督指导职责，尤其是强化对食品的监管和执法职责，组织对生产企业的检查监督，做好重大复杂案件查处和跨区域执法的组织协调工作，防范系统性、区域性风险。”省局的执法重点在重大复杂案件查处和跨区域协调，但这并不意味着省局只能处罚法律、法规、规章规定由自己直管的案件。《程序规定》第十四条规定：“上级市场监督管理部门认为必要时，可以直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖。”
第八条 县级市场监督管理部门派出机构在县级市场监督管理部门确定的权限范围内以县级市场监督管理部门的名义实施行政处罚，法律、法规、规章授权以派出机构名义实施行政处罚的除外。
县级以上市场监督管理部门可以在法定权限内委托符合《中华人民共和国行政处罚法》规定条件的组织实施行政处罚。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
一、解读
本条第一款是关于县级市场监督管理部门设置的分局、建管所等派出机构处罚权的规定。明确一般情况下其应以县局名义实施处罚。处罚文书在实务中应加盖县局印章。派出机构除有特别规定外，不能以自己名义实施处罚的原因是：行政处罚法明确规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。根据这一规定，乡人民政府是没有行政处罚权的。但是行政处罚法还规定，“法律、行政法规另有规定的除外”，这是对行政处罚管辖权特殊问题作出的规定。在通常情况下，发生了行政违法案件，行政机关就应当由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。但是由于行政处罚面对的违法行政管理秩序的活动错综复杂，由于实施行政违法行为的主体地位不同，违法的性质和严重程度不同，实施行政处罚的种类和幅度不同，违法行为的社会影响不同，因此，在对一些特定的行政违法行为实施处罚时不能一概强调完全按照行政处罚的一般管辖原则进行。在有些情况下，单行的法律、行政法规对某个具体的行政违法行为的行政处罚管辖权作出了特别规定，行政机关就应当按照这一特殊规定执行。这既符合特殊法优于普通法的法律原则，又符合行政处罚实际需要。如：《工商行政管理所条例》第八条规定：“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为，但有下列情况之一的，工商所可以以自己的名义作出具体行政行为：（一）对个体工商户违法行为的处罚；（二）对集市贸易中违法行为的处罚；（三）法律、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。前款第（一）、（二）项处罚不包括吊销营业执照。”
本条第二款规定了县级以上市场监督管理部门委托处罚问题，在本次机构改革前大量存在独立法人事业单位的监督所、稽查大队、稽查局，这些事业单位本身没有处罚权，只能按照《处罚法》关于处罚权委托的规定受托执法。由于这种委托处罚，这些事业单位只有处罚权的“使用权”，没有“所有权”，故只能以委托机关名义作出处罚，处罚文书需要加盖委托机关印章，相应法律后果由委托机关承担。当然接受委托的事业单位不能将处罚权转委托，这实际上是《处罚法》的规定。需要注意的是，派出机构以县局名义实施行政处罚并不一定是委托处罚，如果派出机构本身是隶属于县局的行政编制，可以将其理解为县局的一个科（股）室。
二、实务问题
对县市场监督管理局在乡镇设置的派出机构的处罚行为不服，应该以谁为被申请人或被告？
行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。实际上，行政复议是一种在行政体系内解决民与官行政执法纠纷问题的手段。而且根据《行政复议法》对于复议机关的认定，我们可以简单理解为“上级机关即其复议机关”的结论。但是对于派出机构，却不完全适用上述规则。根据《行政复议法》第十五条第一款第二项规定：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府申请行政复议。设立该派出机构的部门是县市场监督管理局，而“该部门的本级人民政府”即是指县市场监督管理局所在人民政府，此时为县政府。因此，派出机构以自己名义作出的处罚，应该以该派出机构为行政复议被申请人，向县市场监督管理局或县政府提起复议。实践中，更多的则是派出机构以县局名义实施行政处罚，此时应向当地县政府或设区市市场监督管理局以县局为被申请人提起复议。
对于具体执法者是派出机构时行政诉讼中的“被告”确定问题。行政诉讼是公民、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。实际上，行政诉讼就不是一种行政体系内部的解决民与官关于行政执法纠纷的解决方式，而是寻求司法机关救济的形式。究其本质，对于行政诉讼，我们可以理解为“民告官”。《行政诉讼法若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据以上规定，派出机构处罚种类越权的处罚行为，以应以派出机构为被告，处罚幅度越权的处罚行为，应以县局为被告。
第九条 电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。
一、解读
本条规定了“电子商务平台经营者”、“自建网站销售商品或者提供服务的电子商务经营者”、“自建其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者”违法行为的地域管辖权划分。直白的讲，就是第三方平台或自建平台的，由其“住所地”管辖。比如某宝网提供C2C平台服务，公司浙江某宝网络有限公司注册地址为杭州市余杭区五常街道某号某室，其违法行为由杭州市余杭区市场监督管理局及其上级局管辖。某东网采用B2C模式自建平台销售商品，其公司某东叁佰陆拾度电子商务有限公司注册地为北京市北京经济技术开发区，故其违法行为也应由北京市市场监督管理局北京经济技术开发区分局及其上级局管辖。“电子商务平台经营者”是《电子商务法》提出的概念，是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。《网络食品安全违法行为查处办法》（食药监总局令第27号）、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（食药监总局令第36号）均称之为“第三方平台提供者”。住所地，是指自然人的户籍所在地、法人或者其他组织的主要办事机构所在地。自然人的户籍所在地一般是以其户口簿或者居民身份证上登记的地址为准，法人或者其他组织的主要办事机构所在地一般是以营业执照上登记的地址为准。《民法总则》第二十五条规定：“自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四条规定：公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方，但公民住院就医的地方除外”。
二、实务问题
《程序规定》发布前原工商和食药监部门对网络交易的管辖权是如何规定的？
《网络交易管理办法》第四十一条规定，网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的，可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理。两个以上工商行政管理部门因网络商品交易及有关服务违法行为的管辖权发生争议的，应当报请共同的上一级工商行政管理部门指定管辖。对于全国范围内有重大影响、严重侵害消费者权益、引发群体投诉或者案情复杂的网络商品交易及有关服务违法行为，由国家工商行政管理总局负责查处或者指定省级工商行政管理局负责查处。
《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条规定，对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖；对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。第二十三条规定，消费者因网络食品安全违法问题进行投诉举报的，由网络食品交易第三方平台提供者所在地、入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地等县级以上地方食品药品监督管理部门处理。
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上海市高级人民法院关于印发《立案问题解答（二）》的通知
沪高法立〔2017〕5号
第一、第二中级人民法院，第三中级人民法院（知识产权法院、铁路运输中级法院），海事法院，各区人民法院及铁路运输法院立案庭：
为进一步统一全市法院立案标准，规范法官自由裁量权，就近期立案工作中遇到的难点问题，我庭经充分调研并与全市法院立案条线研讨，对有关问题形成了如下解答意见。现将有关解答予以印发，供参照执行。执行中遇到的问题，请及时向我庭反映。
附件：《关于<中华人民共和国民法总则>施行后立案、管辖程序中法人住所地的把握》
上海市高级人民法院立案庭
2017年11月23日
附件：
关于《中华人民共和国民法总则》施行后立案、管辖程序中法人住所地的把握
《中华人民共和国民法总则》于2017年10月1日起施行。该法第六十三条规定，法人以其主要办事机构所在地为住所。依法需要办理法人登记的，应当将主要办事机构所在地登记为住所。《〈中华人民共和国民法总则〉条文理解与适用》中进一步阐释，法人登记具有公示公信力，法人应当依照本条规定，将主要办事机构所在地登记为住所，法人依法登记后，又以其登记的住所与其主要办事机构所在地不一致为由，提出管辖异议或者主张人民法院相关法律文书送达地址有误的，不予支持。
长期以来，由于法人注册登记地与实际经营地、办事机构所在地分离的情况比较普遍，导致在如何认定法人住所地问题上一直存在争议。司法实践中主要有三种标准且各有法律依据：1、营业中心地标准。即以营业中心地来判断法人的住所地，其缺点是可能导致法人出现多个住所地。2、管理中心地标准。即以法人主要办理事务或核心决策机构所在地来判断法人的住所地，其缺点是由于证明标准不统一，各法院在认定时容易产生分歧。3、登记地标准。即以法人注册登记地址来判断法人的住所地，其优点是以登记地址作为法人住所更具有法律意义，登记注册的公示性有利于对法人住所地的精确认定，也有利于维持法人住所地的稳定性。其缺点是，法人的登记地址可能与其营业中心地、管理中心地等与法人生产经营活动密切相关的地点毫无联系，导致法人住所虚拟化。
我们认为，长期的司法实践证明，如果不采用登记地标准来认定法人住所地，而是从法人的不同场所中去寻找法人的管理中心、经营中心或实际经营地来确定法人的住所，则案件在进入实体审理前，就会引发大量管辖争议，从而大量消耗有限的司法资源，影响诉讼的效率和程序的公正。《民法总则》在沿用《民法通则》等规定的法人住所地概念的同时，新设了法人住所登记公示制度，强化了法人登记注册地址的公信力，即法人住所具有特定法律含义且具有唯一性，不能将法人实际办公地点、生产经营地点、销售地点、联系地点等法人的场所与之混淆。因此，我们倾向于采用登记地标准来认定法人住所地，以推动诉讼管辖的简易化、标准化，使之更符合程序法的价值要求。
自本意见下发后，全市法院在立案、管辖等程序中，认定法人住所地的执法口径应当统一到法人登记注册地址，即将法人登记注册地址作为确认法人住所最有效的证据，进而作为立案及处理管辖争议的依据。
第九条 平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。
一、解读
本条规定平台内经营者的违法行为由其实际经营地或平台经营者住所地（先发现的）管辖。比如注册地为河北石家庄新华区的甲公司通过某宝销售商品，其违法行为应由新华区市场监管局及其上级局管辖，但杭州余杭区局先发现线索或先接到举报的也可以管辖。“平台内经营者”是《电子商务法》提出的概念，是指通过电子商务平台销售商品或者提供服务的电子商务经营者。《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》分别称其为“入网食品生产经营者”、“入网餐饮服务提供者”。《网络交易管理办法》称其为“通过第三方交易平台开展经营活动的经营者”。
在地域管辖和级别管辖一般原则的基础上，《程序规定》对电子商务违法行为的管辖及下条的大众传播媒介广告的管辖作出了特别规定。其中，对于电子商务违法行为的管辖，《程序规定》在原工商、食药监相关规定的基础上，依据新颁布的《电子商务法》，结合网络案件执法办案实际，确立了新的管辖原则。考虑到此项规定影响较大，法规司在起草过程中注重听取各方面的意见，并专门召开立法论证会，组织地方网监业务专家进行了集中研讨。新的管辖原则在不违反《行政处罚法》管辖原则的前提下，考虑了便利市场监管部门查处违法行为和便利相对人救济等因素，兼顾原则性和灵活性。
二、实务问题
对平台内经营者的违法行为，《程序规定》与之前相关规定不一致，以哪个为准？
对平台内经营者的违法行为查处，《程序规定》和之前工商部门的《网络交易管理办法》、食药监部门的《网络食品安全违法行为查处办法》、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》确实不一致，相关规定已经在第九条的实务问题中进行了梳理。本条规定，平台内经营者的违法行为由其实际经营地或平台经营者住所地（先发现的）管辖。《网络交易管理办法》规定，网络交易违法行为由经营者住所所在地管辖。现实中，实际经营地和经营者住所所在地有可能不一致。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。有困难的，可移交违法行为人所在地处理。而《网络食品安全违法行为查处办法》还规定，因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。从法律适用原则上来讲，从后法优于前法角度，《程序规定》应该优先于之前的部门规章规定。但从特别法优于一般法，《网络交易管理办法》、《网络食品安全违法行为查处办法》、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》与《程序规定》互为特别法。前者是关于网络交易专门事项的特别法，后者是关于处罚程序的特别法。二者冲突，应该由立法机关作出解释或裁决，有待国家总局就此进行明确。从工作实践来看，《网络交易管理办法》规定平台内经营者违法行为统一由平台经营者所在地管辖，可能造成平台经营者所在地市场监管部门不堪重负，而从事违法行为的平台内经营者所在地监管部门在没有接到移送情况下不能管辖。规定欠合理，不利于开展监管工作。而且从立法过程来看，总局表述为“确立了新的管辖原则”，倾向于按照《程序规定》确定管辖权的可能性较大。
第十条 对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等大众传播媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地市场监督管理部门管辖。广告发布者所在地市场监督管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移送广告主、广告经营者所在地市场监督管理部门处理。
对于互联网广告违法行为，广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。
对广告主自行发布违法互联网广告的行为实施行政处罚，由广告主所在地市场监督管理部门管辖。
一、解读
第九条至第十一条都是在司法部公开征求意见后新增加的内容。本条是关于大众传播媒介广告管辖的特别规定。该条综合了《工商程序》第八条和《互联网广告管理暂行办法》第第十八条的规定。广告主，是指为推销商品或者服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的自然人、法人或者其他组织。广告经营者，是指接受委托提供广告设计、制作、代理服务的自然人、法人或者其他组织。广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的自然人、法人或者其他组织。举例来说，某化妆品生产企业委托广告公司在电视台为其化妆品做广告，化妆品生产企业是广告主，广告公司是广告经营者，电视台是广告发布者。电视台所在地市场局处罚作违法广告的电视台，对化妆品生产企业、广告公司也要处罚，如果化妆品生产企业、广告公司在异地有困难，可以交化妆品生产企业、广告公司所在地局处罚。
第二款专门补充了对于互联网广告违法行为的管辖，一般按照第一款，由广告发布者所在地市场监督管理部门管辖。但考虑互联网广告的特殊性，规定也可以在先行发现违法线索或者收到投诉、举报的情况下，由广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门管辖。如前例，如果化妆品生产企业、广告公司所在地局先行发现违法线索或者收到投诉、举报的情况下,也可以管辖。互联网广告，是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式,直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告。
第三款规定了对广告主自行发布违法互联网广告的行为实施行政处罚，由广告主所在地市场监督管理部门管辖。比如某化妆品生产企业自建网站发布互联网违法广告，按照第一款应首先由“互联网所在地”管辖，但“互联网所在地”是以服务器所在地、icp备案地还是域名注册地来确定很难界定，故此本款规定自行发布广告的由该生产企业所在地管辖。
关于广告代言人的处罚由哪个市场监管部门管辖问题。《广告法》第六十二条规定了对广告代言人的处罚，因为同一个广告代言人代言的同一条广告如果同时在国（境）内国（境）外、国内多个省市多家媒体播出，难以确定究竟由谁管辖。因为广告代言费用无法按区域分割，多头管辖很不现实，按理说由广告制作地或广告主住所地管辖比较容易操作。由于本条未作明确，确实有些遗憾。如何确定广告代言人的“违法行为发生地”有待进一步探讨。
二、实务问题
《程序规定》有关互联网和广告管辖权的规定是否与《处罚法》不一致？
关于第九条和第十条有关管辖的规定，与《处罚法》违法行为发生地管辖原则并不冲突。这两条均是细化违法行为发生地管辖原则，符合在对“违法行为发生地”广义理解基础上“考虑便于行政处罚的实施，有利于提高行政执法效率的原则。”在本质上没有改变《行政处罚法》的规定，也没有减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，也没有因此增加本部门的权力或减少本部门的法定职责。属于具体操作层面的规定，其目的正在于对《行政处罚法》原则性规定的具体体现和落实。
第十一条 对当事人的同一违法行为，两个以上市场监督管理部门都有管辖权的，由先立案的市场监督管理部门管辖。
一、解读
由于管辖权确定的复杂性，地域管辖的横向坐标和级别管辖的纵向坐标所确定的管辖点，并不能解决在管辖方面出现的所有问题。比如按照广义理解的违法行为发生地，包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地。例如，某个制售假药的违法行为人，在甲地制造假药，到乙地销售，其间经过丙、丁两地。依照上述理解和适用，甲、乙、丙、丁四地均可为违法行为发生地，四地的药品监管部门对这一案件均有管辖权。如果甲、乙、丙、丁四地监管部门均发现了改违法行为，就可能出现管辖权争议。再比如互联网广告违法行为，广告主所在地和广告经营者所在地市场监管部门均收到了投诉举报，也可能出现管辖权争议。为此有必要确立一个解决冲突的规则。实践中一般采取“谁先发现、谁查处”的办法。如果允许不同监管部门各自处罚，就违反了“一事不再罚”原则。但“发现”的标准是先接到举报材料、先进行案件调查，还是先立案？为此本条规定由最先立案的市场监督管理部门管辖，以立案为统一标准是比较便于操作的。既有利于节约行政成本，又有利于提高行政效率，避免因管辖问题造成矛盾进而影响案件的查处工作。
二、实务问题
对同一当事人不同的违法行为，是否也只能由先立案的市场监督管理部门管辖？
本条规定的是对当事人的“同一违法行为”管辖权冲突的解决机制。如果同一当事人实施的是多个违法行为，例如当事人在甲地发布虚假广告被甲地监管部门发现，在乙地销售不安全食品被乙地监管部门发现，则应由甲地和乙地的监管部门分别立案查处。
第十二条 两个以上市场监督管理部门因管辖权发生争议的，应当自发生争议之日起七个工作日内协商解决；协商不成的，报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖。
一、解读
本条依据的是《行政处罚法》第二十一条的规定，是对行政处罚的指定管辖的规定。指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。条文中所说的“管辖权发生争议”是指两个以上的市场监督管理部门在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级市场监督管理部门，由上一级部门指定一个市场监督管理部门管辖。争议各方应将有关情况上报，上报材料应写明具体案件的情况、争议的问题、各自的意见等内容；共同的上一级市场监督管理部门做出指定管辖决定时，应综合各方面因素，根据有利于案件调查处理的原则，采用书面形式，及时做出指定管辖决定。
在征求意见稿中，曾拟规定发生争议之日起五个工作日协商解决，考虑到实践问题的复杂性，比如公文往来的时间要考虑，甚至可能需要面谈路途往返时间也要考虑，最后确定为七个工作日内协商解决。此处的协商期间并不是《处罚法》规定，而是本规定创设的。此期间不计入办案期限。本条实际上是在《工商程序》第十条基础上加入了协商期间要求。
二、实务问题
1.如何理解“共同的上一级市场监督管理部门”？
共同的上一级市场监督管理部门，因发生争议各方的关系不同而不同。“共同的上一级”和“上一级”可能是不同的单位。比如：对某一违法行为，甲省A市B县的市场监督管理部门和甲省C市D县的市场监督管理部门发生了管辖权争议。B县和D县的市场监督管理部门应先分别上报各自的上一级市场监督管理部门，即A市和C市的市场监督管理部门，再由其上报至共同的上一级市场监督管理部门，即甲省市场监督管理部门，由其指定管辖。这就是“共同的上一级市场监督管理部门”的层报制度。
“共同的上一级”和“共同的上级”也不是一个概念，国家市场监督管理总局是全国所有市场监督管理部门的上级部门，但国家总局仅仅是省级市场监督管理部门的“上一级”，省级市场监督管理部门仅仅是设区市市场监督管理部门的“上一级”。在对有争议案件报请指定管辖时要注意，只能针对“上一级”呈报，不能跨级。
本条仅规定了市场监管部门内部管辖冲突解决机制，比如对于卫生健康委员会与市场监管局之间不同部门管辖权冲突问题，协商不成的，可考虑报请政府裁决。对于涉及部门职责分工问题，应先协商解决，报同级机构编制管理机关备案。协商不成报同级机构编制管理机关协调或裁决后，机构编制管理机关向同级人民政府提出处理意见，由同级人民政府作出书面决定。《中央和国家机关部门职责分工协调办法》等对此均进行了规定。
2.“共同的上一级市场监督管理部门”对报请指定管辖的案件能否口头决定管辖权？
由于上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为。因此，上级机关行使指定权时，要依法做出指定管辖决定，制作指定管辖决定书。如果不出具相关文书，仅以口头形式做出管辖决定，难以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，失去法定依据。
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