机构改革中，行政审批局的“惑”与“痛”

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开展相对集中行政许可权改革试点，是优化办事创业和营商环境的重要制度创新。2017年以来，某省政府批复了5个县（市、区）进行相对集中行政许可权试点，组建行政审批局，实行“一枚印章管审批”。2018年8月，经该省省政府同意，省编办、省法制办联合印发了《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》，要求所有市、县(市、区)及市属省级以上开发区年底前组建行政审批服务局。各地在改革试点中，深层次矛盾和问题逐步显现。围绕“审批信息互联互通及营业执照制发主体”相关事宜，该省市场监管局组织人员对行政审批服务局（以下简称“审批局”）试点单位划转市场主体登记职能、审批服务便民化及依法行政等情况进行了专题调查。

划转前后情况对比

划转前，市场监管部门统一登记市场主体。根据现行法律法规规定，市场主体实行分级分类登记管理。外资企业登记管理是市场监管总局事权，实行授权登记管理体制；内资企业法人实行总局、省局、市局、县局四级登记管理体制，省市场监管局主要负责省属国有控股企业及外国（地区）企业常驻代表机构的登记管理；个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社是县（市、区）局事权，部分县级局已委托市场监管所登记管理；个体工商户由市场监管所登记管理。

划转后，审批局行使登记职能现状。调研显示，县级层面，试点审批局部分划转了市场主体登记注册职能。划转后，内资企业法人登记职能由审批局行使，个体工商户、农民专业合作社、个人独资企业、外资企业等市场主体登记仍由市场监管部门行使（个体工商户由设在乡镇的市场监管所登记）。市级层面，部分市将内资企业登记权划转审批局，外资企业登记仍由市场监管局办理。若市县全部成立审批局，均划转内资企业登记职能后，市场监管部门登记全省市场主体的量为71.6%，市县审批局登记全省市场主体的量为28.4%。

信息化系统方面。划转前，使用的是全国统一标准框架下的全省统一的综合业务系统，其中企业名称禁限用字词库、严重违法企业名单库、失信被执行人信息库等由市场监管总局统一管理维护。该系统实现了登记机关与审批部门间的“双告知”信息共享、行政许可与行政处罚信息的集中归集公示、企业开办全程电子化、企业年报公示、部门联合“双随机、一公开”监管及信用联合惩戒。划转后，审批局仍使用该系统办理企业法人登记业务，核发营业执照。

档案管理及查询业务方面。《企业法人登记档案管理办法》规定，企业登记档案是国家档案的重要组成部分，是企业上市、解决产权及股权纠纷、保护投资者权益的重要原始文件，具有法律效力。划转前，档案连续完整地记录了企业从出生到消亡的基本信息及年度报告、违法情况等监管情况，一户一档管理。划转后，市场监管部门与审批局分别存放划转前后的企业登记档案，客观上造成了一户两档的情况。公、检、法执法办案、律师查询、社会公众查档要跑两个部门才能完成。

市场主体统计分析及服务发展方面。市场主体发展变化情况，是反映当地经济活跃度和营商环境优劣的重要指标。划转前，市场监管部门承担本区域市场主体发展情况的统计分析工作，为党委、政府决策提供参考。划转后，两部门分别行使不同的登记职能，市场主体的统一分析公开工作面临挑战。

营业执照签章方面。划转后，同一市县区域内不同类型的市场主体营业执照印章不统一，不同市县间相同类型的市场主体营业执照印章不统一，电子营业执照印章与纸质营业执照印章不统一，易使营业执照的严肃性、权威性和合法性存疑。实践中，已出现了审批局签发的营业执照国内不同部门间及香港方不认可的案例，导致企业重复开具证明，为企业跨区域经营及国际合作带来不便。

全程电子化登记方面。以市场监管总局为统一信任源点、全国统一技术标准与统一管理验证的电子营业执照是实现企业全程电子化登记的关键技术支撑，加盖审批局印章的企业法人无法完成全程在线验证和签章，不能实现“零见面”登记，难以满足群众办理企业登记的需要。

业务指导培训及办理效率方面。划转后，上下业务不对口，易降低营业执照办理效率。

比较分析

将企业登记职能划转审批局集中行使与目前各级市场监管部门进驻政务服务大厅办理登记注册模式相比，未显现出明显优势。

审批局未优化流程，未明显提高企业办事便利度。试点中审批局行使企业登记职能，窗口登记、网上登记仍按照原模式运行，未进行深层次、制度性变革，未优化登记流程,未创新登记方式,未提高登记效率。群众和企业对审批局登记企业优势没有明显获得感。反而，企业登记与年报指导服务、经营异常名录移出、档案查询等业务分置在两部门行使，增加了群众办事跑路次数。试点期尚短，一些深层次矛盾和问题有待进一步研判。

统一登记市场主体具有明显比较优势。近年来，该省大力推行行政许可“三集中、三到位”，省、市、县市场监管部门登记窗口已全部进驻政务服务大厅，受理、审核、发照、归档等全流程登记业务一站式办理，企业登记可达到“无纸化”“零跑腿”目标，审批部门均能在线获取企业登记信息。今年，根据“一次办好”改革要求，省市场监管局牵头将企业开办涉及的营业执照核发、公章刻制、银行开户、涉税办理和社保登记五个环节办理时间压缩到3个工作日以内，其中营业执照1个工作日办理完毕。保持现行进驻式集中办理登记模式，不增加改革成本，具备与其他审批事项“一站式”办理的条件，具有明显的比较优势。

营商环境先进地区有未划转登记职能的实践范例。推行“一枚印章管审批”改革较早的天津市滨海新区，划转了18个部门的216项审批职责，但鉴于市场主体登记不同于一般行政许可，未划转市场主体登记职能，维持窗口进驻政务服务大厅办理模式，通过优化登记、审批机制，提高了便利化服务水平，李克强总理考察时予以充分肯定。2018年5月，浙江省确定全省涉企证照事项，由市场监管一个部门牵头通办，通过政府的数字化转型，再造办事流程，打破部门间的数据孤岛、数据烟囱，实现了减事项、减材料和减时间。

市场主体登记具有不同于行政许可的属性。营业执照为“原则同意、例外禁止”，行政许可是“原则禁止、经批准例外”。国务院推行“证照分离”改革就是要通过“照后减证”，解决准入不准营难题。据了解，市场监管总局也向国务院报送了“将市场主体登记移出行政许可事项目录，改为行政确认事项”的意见。将市场主体登记定位为行政确认，更符合当前“放管服”改革和政府职能转变的要求，更有利于提高登记效率。

有关建议

新设行政审批服务局不划转市场主体登记职能。建议“不改体制改机制”，今后新成立的行政审批服务局，不再集中划转企业登记职能。企业登记职能仍由法定登记机关行使，进驻各级政务服务大厅集中办理。

坚持问题导向，分类提升登记服务效能。针对组织机构健全、专业人员管理证照事务的规模以上企业，推行企业开办全程电子化登记系统，实现“键对键、零见面、零跑腿”办理登记注册。针对人员少、专业人才缺乏的中小企业，通过在政务服务大厅集中办理企业登记业务，提供惠民帮办、全程代办服务，实现营业执照当日核发，降低该类企业的办事成本。针对量大面广、分散在广大农村和乡镇的个体工商户、农民专业合作社，推行就近到市场监管所指导办理营业执照的“全域通办”模式，解决群众就近办、不会办的难题。

加强对试点审批局企业登记情况的跟踪评估。对已经将企业登记职能划转到审批局的，可按照原试点方案继续运行，设立两年的试点期限。设立“企业登记职能划转审批局行使情况”的专项研究课题，跟踪评估改革试点成效。省市场监管局及时妥善处理试点审批局办理企业登记遇到的问题，最大限度便利群众和企业办事创业，维护良好市场秩序。

文 | 武言

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